Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) nakazał A. i A. S. oraz S. S. doprowadzenie ściany budynku mieszkalnego w W. przy ulicy S. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez likwidację okna znajdującego się w ścianie tego budynku od strony południowej, usytuowanego w ostrej granicy z działką K. i R. O..
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że w ścianie budynku piętrowego znajdującej się po granicy działek (po podziale) znajduje się otwór okienny, który uniemożliwia rozbudowę budynku parterowego i wykonania piętra na budynku K. i R. O.. Zdaniem organu wprawdzie otwór okienny był projektowany w tym miejscu, jednakże po podziale budynku zmieniły się okoliczności, w wyniku których ściana budynku z otworem okiennym, usytuowana po gronicy nie odpowiada warunkom, jakie powinny spełniać budynki.
W odwołaniu od tej decyzji A. S. nie wyraził zgody na zamurowanie otworu okiennego, gdyż został on zaprojektowany i wykonany zgodnie z prawem. Wskazał, że R. O. musiał liczyć się z tym, że kupując taki budynek decyduje się na zastaną sytuację, a jemu nie można nakazać zamurowania otworu okiennego z uwagi na to, że prawo nie działa wstecz. Ponadto, odwołujący się zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajdują się nieprawidłowe informacje, które według A. S. mogą rzutować na właściwą ocenę sytuacji.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanego obowiązku i wyznaczył termin jego wykonania w postaci 3-miesiecznego okresu od daty otrzymania decyzji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, zaś argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji nakazującej likwidację spornego otworu okiennego. Organ podniósł, iż wprawdzie dobudowa parterowa do budynku mieszkalnego piętrowego częściowo zrealizowania była na dwóch działkach (co wynika z mapy zasadniczej), jednak kwestia ta pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego jeśli obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Powołał przy tym treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, ale jedynie w przypadku, gdy w ścianie zewnętrznej nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych. Spełnienie tych warunków przez sporny budynek uzależnione jest zatem od likwidacji otworu okiennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i A. S..
W uzasadnieniu skarżący podnieśli zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazali, że budynek jest w odpowiednim stanie technicznym i jest użytkowany w sposób nie zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i środowisku, zaś swym wyglądem w żaden sposób nie oszpeca otoczenia. Dlatego powołany przepis nie ma zastosowania.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 426/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego właściwe organy administracyjne zobowiązane są do nałożenia obowiązku przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a mianowicie gdy obiekt budowlany:
- 1. jest w niewłaściwym stanie technicznym albo,
- 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia,
- 3. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznała, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. art. 66 Prawa budowlanego było nieuzasadnione. Przede wszystkim podniósł, iż sporny otwór okienny został przewidziany w odpowiednim projekcie i został wykonany zgodnie z postanowieniami właściwego pozwolenia na budowę. W rezultacie nie można stwierdzić, iż powstał stan niezgodności z obowiązującymi przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki już w momencie ich wybudowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się należy z twierdzeniem A. i A. S., że brzmienie art. 5 Prawa budowlanego określającego warunki, jakie powinien spełnić budynek na etapie projektu i budowy oraz użytkowania uległo znacznej zmianie. Zgodnie ze znowelizowanym, na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) art. 5 Prawa budowlanego warunki jaki musi spełnić budowla na etapie projektu i budowy nie są tożsame z warunkami, jakie budynek powinien spełnić na etapie użytkowania. Zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Biorąc pod uwagę powyższe nie ulega wątpliwości, że w zakresie wskazanych wymagań technicznych nie znalazły się warunki dotyczące odpowiedniego usytuowania budynku na działce budowlanej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego legalność usytuowania budynku na działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi mogła zostać skontrolowana wyłącznie na etapie wydawania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz pozwolenia na dobudowę parteru z dnia [...] marca 1981 r. Należy przy tym zauważyć, że zarówno sam budynek, jak i dobudowa parterowa zostały wykonane stosownie do założeń planu oraz wymagań określonych w odpowiednich pozwoleniach na budowę.
Podzielony został także pogląd skarżących, że kwestia pozostawienia otworu okiennego w ścianie w granicy działki powinna zostać wzięta pod uwagę na etapie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2002 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na: [...] i [...], gdyż jedynie na podstawie tej decyzji wspomniany otwór okienny znalazł się na granicy działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy tego aktu wykonawczego, stanowiące uszczegółowienie warunków technicznych, o których mowa w art. 5 i 6 Prawa budowlanego, mają zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie praz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Stosownie natomiast do § 207 ust. 2 przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.
W rezultacie organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały spełnienia żadnej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej § 2 lub § 207 ust. 2 rozporządzenia. W dacie wydania decyzji budynek był już wybudowany, zaś po wykonaniu dobudowy parterowej nie był dalej przebudowywany. Także podział nieruchomości dokonany w roku 2002 nie może zostać zakwalifikowany do kategorii przebudowy lub zmiany użytkowania budynku. Nie stwierdzono również, iż podział budynku spowodował naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, o których mowa w powołanym § 207 ust. 2 rozporządzenia.
Zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie było - w ocenie NSA - dodatkowo nieuprawnione ze względu na treść przepisów przejściowych zawartych w tym akcie. Zgodnie z § 330 przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:
- 1. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów,
- 2. zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tymczasem sporny budynek został wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia.
Przepis § 12 rozporządzanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnosi się do budynków, które są "sytuowane", a zatem zakres jego zastosowania odnosi się wyłącznie do przypadku projektowania i budowy nowych budynków, ewentualnie innych działań określonych w cytowanym wyżej § 2 rozporządzenia, czyli np rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. W niniejszej sprawie żadne z przedstawionych działań nie zostało podjęte w stosunku do budynku mieszkalnego położonego w W. przy ulicy S., zaś zły stan techniczny budynku został przez organy orzekające w sprawie wywiedziony ze stwierdzonej sprzeczności istniejącego stanu faktycznego z przepisem rozporządzenia, nie mającego w sprawie tej zastosowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, po dokonaniu analizy całości sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. niewłaściwie przyjął jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie, iż budynek położony w W. przy ulicy S. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym uzasadniającym zastosowanie nakazu przewidzianego w przepisie art. 66 Prawa budowlanego. Budynek ten bowiem został wybudowany zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy budynku mieszkalnego wraz z ogrodzeniem na działce nr ewid. [...], zaś parterowa dobudowa do istniejącego budynku dwukondygnacyjnego przeprowadzona została w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta W. z dnia [...] marca 1981 r. nr [...]. Budynek ten spełniał odpowiednie warunki techniczne.
Należy podzielić pogląd skarżących, iż w niniejszej sprawie należałoby ewentualnie zwrócić uwagę na legalność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nie stwierdzać nieodpowiedni stan techniczny budynku. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie możliwości dalszej rozbudowy bądź przebudowy budynków istniejących na działkach nr ew. [...] i [...] spowodowane wspomnianym podziałem nie może powodować ustalenia niewłaściwego stanu technicznego budynku, a zatem być podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując niniejszą sprawę i będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05 w pełni podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, co skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.