Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ((...)WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez L. Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej: PINB (...)) z dnia (...).10.2011 r. nr (...) wstrzymujące inwestorowi - Sp. z o.o. L. z siedzibą w W. przy ul. (...) prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej rozbiórce pozostałości budynku po dawnych koszarach przy ul. (...) w W., tj. ściany szczytowej od strony wschodniej oraz fragmentów ścian konstrukcyjnych poprzecznych do ściany szczytowej, które stanowią element podpierający (wypory) oraz nakazującego wykonanie doraźnych zabezpieczeń terenu przed dostępem osób trzecich -uchylił zaskarżone postanowienie PINB (...) z dnia (...) października 2011 r., nr (...) w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu (...) października 2011 r. przedstawiciel PINB (...) przeprowadził kontrolę rozbiórki budynku na posesji przy ul. (...) w W. Po przybyciu na miejsce prowadzonej rozbiórki stwierdził jej wykonanie poza ścianą szczytową od strony wschodniej. Nie stwierdził zagrożenia dla zawalenia się ściany, gdyż dokonujący rozbiórki pozostawili fragmenty ścian konstrukcyjnych poprzecznych do ściany szczytowej, które stanowiły element podpierający (wypory).
Zawiadomieniem z dnia (...) października 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnej rozbiórce pozostałości budynku dawnych koszar huzarskich przy ul. (...) w W. PINB (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...).10.2011 r. wstrzymał inwestorowi - sp. z o.o. L. z siedzibą w W. przy ul. (...) prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej rozbiórce pozostałości budynku po dawnych koszarach przy ul. (...) w W., tj. ściany szczytowej od strony wschodniej oraz fragmentów ścian konstrukcyjnych poprzecznych do ściany szczytowej, które stanowią element podpierający (wypory) oraz nakazał wykonanie doraźnych zabezpieczeń terenu przed dostępem osób trzecich.
Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie, które wniosła L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (...)WINB wskazał, że w dniu (...) października 2011 r. PINB (...) przeprowadził kontrolę robót budowlanych na posesji przy ul. (...) w W. stwierdzając, iż teren rozbiórki jest ogrodzony, na terenie nieruchomości trwają roboty porządkowe, ponadto pracuje sprzęt ciężki, koparka, likwidując zwałowiska gruzu po rozebranym budynku. Do protokołu kontroli został załączony materiał zdjęciowy obrazujący opisany stan faktyczny.
Organ odwoławczy zauważył, że postanowienie organu I instancji powiatowego wywarło skutek prawny dla inwestora z chwilą jego doręczenia. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu (...) listopada 2011 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu (...) października 2011 r., że w chwili doręczenia postępowanie w zakresie wstrzymania robót budowlanych oraz dokonania stosownych zabezpieczeń było bezprzedmiotowe, gdyż obiekt budowlany którego postępowanie dotyczyło już nie istniał. (...)WINB zauważył, że inwestor przystąpił do robót rozbiórkowych na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przepis ten wprowadza instytucję wyjątkową, oparta na swoistym "stanie wyższej konieczności". Zgodnie z jego treścią roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zagrożenie musi być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia, które co do zasady wiąże się z obowiązkiem odczekania 30 dni na reakcję organu. Wskazał, że niebezpieczeństwo musi przy tym zagrażać dobrom szczególnie chronionym, czyli zdrowiu i życiu ludzi oraz mieniu.
Przepis ten wskazuje jednocześnie, iż rozpoczęcie robót przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed zgłoszeniem nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce.
(...)WINB wskazał, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się orzeczenie - "Opinia techniczna dotycząca północnej ściany stanowiącej fragment rozebranego budynku przy ul. (...) w W." z sierpnia 2011 r., z treści której wynika możliwość wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Organ nadzoru budowlanego nie posiadał wiedzy o zamiarze przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych polegających na rozbiórce przed jej dokonaniem, co jest jednoznaczne z tym, iż nie mógł w trakcie kontroli potwierdzić lub zaprzeczyć stwierdzeniom zawartym w ww. opinii. Jednakże w aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora o pozwolenie na rozbiórkę z dnia (...) października 2011 r. z naniesioną uwagą o przystąpieniu do robót objętych pozwoleniem na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżone postanowienie PINB (...) z dnia (...) października 2011 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych.
Powyższe postanowienie (...)WINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka), w części dotyczącej jego uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że osnowa zaskarżonego postanowienia jest zgodna z prawem natomiast jego uzasadnienie prawu nie odpowiada. W ocenie Spółki obowiązkiem organu zażaleniowego była całościowa ocena zasadności i zgodności z prawem postanowienia organu I instancji, stosownie do treści art. 15 kpa w zw. z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, także tych, które mogły nie być znane organowi I instancji. Wskazała, że organ II instancji powinien odnieść się do zarzutów zażalenia zgodnie z art. 15 oraz 106 § 4 w zw. z art. 126 kpa, które opierały żądanie uchylenia postanowienia na tym, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności, powodujących naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu II instancji było zatem rozstrzygnięcie czy prowadzone prace rozbiórkowe były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W ocenie skarżącej Spółki zmiana sytuacji, która powodowała bezprzedmiotowość postępowania nie zwalniała organu zażaleniowego od oceny, czy istniały prawne podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia w dacie jego wydawania, w związku z czym organ ten nie miał prawa uchylać się od zajęcia stanowiska w tej kwestii.
Spółka wskazała także, że błędna jest argumentacja prawna uzasadnienia wskazująca na art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jako źródło zbędności wydawania postanowień przewidzianych w art. 50 ust. 1 w przypadku wykonywanych robót budowlanych wypełniających dyspozycję art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Spółka podniosła, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje na zbędność postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, wyłącznie w sytuacji, kiedy roboty budowlane wykonywane z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 zostały wykonane, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Skarżąca Spółka zauważyła, że do prac rozbiórkowych przystąpiono w oparciu o art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, przy spełnieniu warunków prawnych ich prowadzenia określonych w tym przepisie, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno na taką okoliczność umorzenia postępowania wskazywać, czego nie czyni, czym narusza prawo i istotny interes Spółki.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na określony akt w postaci decyzji lub postanowienia nie może uwzględnić skargi wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia. Przepisy procedury sądowoadminitracyjne, w tym art. 145 ppa, nie przewidują takiego rozstrzygnięcia, które uwzględniałoby wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu w części dotyczącej uzasadnienia.
Ponadto Sąd nie może uchylić zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy mogłoby to pogorszyć sytuację prawną skarżącego. Stanowi o tym art. 134 § 2 ppsa, stosownie do którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie skargi Spółki i uchylenie zaskarżonego postanowienia niewątpliwie korzystnego dla skarżącej oznaczałoby naruszenie art. 134 § 2 ppsa. Jednocześnie zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną kwalifikowaną wadą prawną powodującą jego nieważność w oparciu o art. 156 § 1 kpa.
Zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do robót rozbiórkowych na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się "Opinia techniczna dotycząca północnej ściany stanowiącej fragment rozebranego budynku przy ul. (...) w W." z sierpnia 2011 r., z treści której wynika możliwość wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora o pozwolenie na rozbiórkę z dnia (...) października 2011 r. z uwagą o przystąpieniu do robót objętych pozwoleniem na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. W rezultacie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły samowolne roboty rozbiórkowe. Dodatkowo z kontroli przeprowadzonej w dniu (...) października 2011 r. wynika, że inwestor zakończył rozbiórkę obiektu budowlanego, a zatem w dniu doręczenia postanowienia postępowanie w zakresie wstrzymania robót budowlanych oraz dokonania stosownych zabezpieczeń stało się bezprzedmiotowe.
W konsekwencji rozstrzygnięcie organu, który stosując art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie PINB (...) z dnia (...) października 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych było prawidłowe.
Zarzuty Spółki zawarte w skardze dotyczące konieczności rozstrzygnięcia istoty sprawy są niezasadne, niezrozumiałe i nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd, także ze względu na konieczność stosowania przez Sąd powołanego na wstępie art. 134 § 2 ppsa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.