Uzasadnienie
VII SA /Wa 230 / 04
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego nakazał J. i S. małżonkom J. w terminie do [...] września 2001 r. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej wykonanych robót związanych z samowolną przebudową zjazdu z drogi krajowej Nr [...][...] - [...] znajdującego się przy posesji nr [...] we wsi [...] gmina [...], przedłożenia orzeczenia technicznego o zgodności wykonanych robót budowlanych z Polskimi Normami, przepisami techniczno – budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej wykonanej przez uprawnioną osobę oraz przedłożenia pozytywnej opinii zarządcy drogi odnośnie wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził w dniu [...] maja 2001 r. wizję lokalną z udziałem zarządcy drogi oraz małżonków J. – właścicieli nieruchomości na której zlokalizowany jest zjazd. Po jej dokonaniu i w oparciu o dostarczone przez strony dokumenty organ ustalił, że zjazd został przebudowany poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na jego poszerzeniu do ok. 12,7 m.. Wymieniono przepust oraz wykonano nawierzchnię betonową. Zarządca drogi, który wskazywał,że roboty wykonane zostały w 2000 r. w ocenie organu nie przedstawił na to wiarygodnego dowodu.Natomiast S. J. przedstawił oświadczenie poprzedniego właściciela nieruchomości S. K. który twierdził,że zjazd został wykonany w roku 1993 a S. J. sprzedał nieruchomość w roku 2000 r. Fakt ten potwierdził także kierownik budowy J. K. oraz sąsiad S. J. – H. G..
W tej sytuacji wobec braku pozwolenia na wykonanie powyższych robót oraz braku zgody zarządcy drogi na użytkowanie poszerzonego zjazdu organ wydał decyzję mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Wobec upływu określonego wyżej terminu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] października 2001 r. wydał na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego decyzję nakazująca przywrócenie zjazdu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę części poszerzonej ponad 5,5 m w stosunku do stanu pierwotnego. Decyzja ta została wydana, gdyż inwestor nie spełnił obowiązku nałożonego w decyzji z [...] lipca 2001 r. tj. nie przedstawił w wyznaczonym terminie pozytywnej opinii zarządcy drogi co do wykonanych robót.
Od decyzji tej odwołanie złożyli małżonkowie J. i przedstawili uzgodnienie na modernizację istniejącego zjazdu wydane przez Kierownika Zarządu Dróg w [...] i w związku z tym wnieśli o zastosowanie art. 132 kpa. Działając w trybie art. 132 kpa organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. i nakazał małżonkom J. rozebrać część poszerzonego ponad szerokość 7 m zjazdu.
Ponownie od tej decyzji odwołali się J. i S. J..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że brak było przesłanek do zastosowania art. 132 kpa bowiem organ uwzględnił odwołanie skarżących tylko częściowo. Nadto wskazał, że aktualne będzie rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2001 r.
Przed jego rozpatrzeniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 kpa i 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1pkt 2 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2001 r. nakazującej J. i S. J. wykonanie określonych czynności.
Organ uznał,że decyzja narusza rażąco art. 51 Prawa budowlanego bowiem jak wynikało z jej uzasadnienia organ przyjął,iż samowolne wykonanie przebudowy zjazdu miało miejsce przez poprzedniego właściciela w 1993 r. czyli w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego stosownie do postanowień z art. 103 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do tej samowoli powinny mieć zastosowanie przepisy z 1974 r. Stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wada, w ocenie tego organu powodowała nieważność wydanej decyzji.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał odwołanie od decyzji rozbiórkowej z dnia [...] października 2001 r. i decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzeniu nieważności małżonkowie J. domagając się jej uchylenia wskazali, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował faktu, że modernizacja zjazdu miała miejsce w roku 1993 r. i dokonana była przez S. K. poprzedniego właściciela tej nieruchomości, który posiadał zgodę zarządcy dróg na tę modernizację.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2001 r. i powtórzył twierdzenie,że skoro organ wojewódzki ustalił, że samowolne pobudowanie zjazdu miało miejsce w 1993 r. to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. czym naruszył przepis art. 103 pkt 2 tej ustawy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym wskazał,że odwołujący się w ogóle kwestionuje fakt zaistnienia samowolnej przebudowy zjazdu przez swoich poprzedników prawnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli małżonkowie J. i podnieśli,że wypełnili wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. a tym samym doprowadzili roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Poza tym podnieśli,że żadnej samowoli przy modernizacji zjazdu w 1993 r. nie było gdyż były właściciel posiadał zgodę zarządcy drogi na jego ulepszenie. Nadto skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie to nie powinno się do sprawy wracać gdyż jest zakończona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn wskazanych w jej wywodach.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym organ stwierdzając nieważność decyzji zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa ale również, że w okolicznościach konkretnej sprawy naruszenie to ma rażący charakter.
Między innymi w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.
Warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, to z kolei w realiach przedmiotowej sprawy oznacza ocenę prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ wydający kontrolowaną decyzję. Ustalenia te wpływają bowiem bezpośrednio na konieczność stosowania odpowiedniej normy prawnej zawartej w konkretnej ustawie Prawo budowlane obowiązującej w dacie powstania obiektu bądź w dacie rozstrzygania przez organ.
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także poprzedzająca ją decyzja tego organu nie spełniają ostatniego wymogu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w lakonicznych motywach zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy uznał naruszenie art. 51 ust pkt 2 - Prawa budowlanego za rażące. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.
Organ nie odniósł się w żaden sposób do bogatego materiału dowodowego tej sprawy traktując kontrolowaną decyzję w oderwaniu od całego materiału dowodowego i postępowania które toczyło się w tej sprawie. Nie są znane motywy jakimi kierował się organ stwierdzając nieważność decyzji w aspekcie toczącego się postępowania, a ocena prawna stanu faktycznego sprawy nie została przez organ ujawniona.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.06.1995 r. sygn. akt III ARN 22/95). W tym kontekście należy mieć na uwadze, że jakkolwiek istnieje sprzeczność między podstawą prawną decyzji a przytoczonymi w uzasadnieniu organu ustaleniami faktycznymi to jednak stan faktyczny w sprawie był sporny. Ustalenia organu co do daty zrealizowania zjazdu w obecnym kształcie są kwestionowane zarówno przez inwestora który twierdzi, iż w sprawie w ogóle nie było samowoli budowlanej jak i zarządcę drogi który twierdzi, że przedmiotowy zjazd został poszerzony przez skarżącego do szerokości 12 m w 2000 r.
Stwierdzając nieważność kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji organ przyjął, że narusza ona w rażący sposób art. 51 ust 1 pkt 2 - Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w decyzji ustalono, iż rozbudowa zjazdu w warunkach samowoli miała miejsce w roku 1993 r. a organ zastosował przepis ustawy obowiązującej od 1 styczna 1995 r. czyli Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Tymczasem przepis art. 103 ust 2 stanowi że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Stwierdzić należy, że braki kontrolowanej decyzji zwłaszcza w zakresie ustaleń faktycznych były poważne i czyniły ją wadliwą.
O tym jednakże czy naruszenie wskazanego przepisu należy uznać za rażące, zadecydować powinny okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy. Podstawowe znaczenie w tym zakresie miałby zatem ustalony przy zastosowaniu reguł określonych między innymi przepisami art. 7 i 77 § 1 kpa stan faktyczny sprawy, który rzutowałby na stosowanie odpowiednich przepisów prawa. Bez oceny ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie nie jest możliwe odniesienie się do prawidłowości zastosowanych przepisów.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności - jak to wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny - jest samodzielnym postępowaniem, którego celem jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 156 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie organ nadzoru nie wyjaśnił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla dokonania oceny czy naruszenie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 - Prawa budowlanego miało rażący charakter skoro nie odniósł się do ustaleń faktycznych. Tym samym nie wykazał, że ta niezbędna do stwierdzenia nieważności decyzji przesłanka została spełniona.
Z przyczyn powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.
Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.