Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 6 lipca 200 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz [...], pozwolenia na budowę budynku centrali telefonicznej [...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, kabli energetycznych, kabla telefonicznego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] we [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadkach, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym w przypadkach wymienionych w tym artykule wada - i to wada wyjątkowo ciężka - tkwi w samej decyzji, a nie dotyczy postępowania.
Organ wojewódzki wskazał, iż stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewoda [...] wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrali telefonicznej [...]. W punkcie 6 decyzji wskazano na konieczność uzgodnienia projektu budowlanego między innymi z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że projektowany budynek centrali została zlokalizowany na istniejącym kolektorze sanitarnym (deszczowym) ks Ø 600 mm. W aktach sprawy brak jest natomiast uzgodnienia z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, mimo ewidentnej kolizji projektowanego budynku ze wskazanym kolektorem. Z załączonego do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzgodnienia z Zarządem Melioracji Komunalnych z dnia [...] listopada 1997 r. (wprawdzie nie dotyczącym budynku centrali lecz kontenera telefonicznego) wynika, iż Zarząd - właściciel sieci - wyraził jedynie zgodę na usytuowanie tego kontenera w pobliżu kanału deszczowego, pod warunkiem usunięcia wszelkich uszkodzeń w trakcie realizacji inwestycji.
Organ I instancji wyraził przekonanie, iż skoro warunek dokonania uzgodnienia z właścicielem sieci nałożony został na Inwestora w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienie to winno być załączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę bez kompletnego wniosku stanowi, w ocenie organu wojewódzkiego, naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006r. złożyła [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.
Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na rażące naruszenie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, który jest niezgodny z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r.
W skardze z dnia [...] listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.
Zaskarżonym decyzjom zarzuciła, iż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. przepisu art. 42 i 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że określony w punkcie 6 decyzji Prezydenta [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000 r. wymóg "Projekt budowlany należy uzgodnić z (...) Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego" stanowi "warunek zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu powołanych przepisów, a w konsekwencji jest "wymaganiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- 2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo;
- 3. przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nie został uzgodniony z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego zakładu Dokumentacji;
- 4. przepisu art. 7 i art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz [...], pozwolenia na budowę budynku centrali telefonicznej [...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, kabli energetycznych, kabla telefonicznego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] we [...] przy ul. [...].
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
W przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], Wojewoda [...] i uznał wydanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W punkcie 6 tejże decyzji zobowiązano inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego. W aktach sprawy brak jest takiego uzgodnienia. Tym samym została w ocenie organu I instancji, jak również organu odwoławczego, wyczerpana przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane bez wymaganych prawem uzgodnień.
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno Wojewoda [...] i, jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, nie poczyniły żadnych ustaleń, czy rzeczywiście uzgodnienie z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego miało miejsce. Nie odniosły się one do pisma skarżącej Spółki z dnia [...] września 2005 r., w którym zawiadamia ona Wojewodę [...], iż:
- 1. zakład Uzgodnień Dokumentacji Projektowej nie archiwizuje dokumentacji i protokołów uzgodnień starszych niż pięć lat;
- 2. (...) z rejestru prowadzonego w wersji elektronicznej przez Zakład (pozycja [...]) wynika, że Zakład ten pozytywnie uzgodnił instalację kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla budynku centrali telefonicznej we [...] przy ul. [...]. Uzgodnienie to nastąpiło w zawiązku z prowadzeniem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę Nr [...].
Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji.
Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:
- 1) rodzaj inwestycji,
- 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,
- 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,
- 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,
- 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,
- 7) okres ważności decyzji.
W stosunku do inwestycji liniowych decyzja określa ponadto (art. 42 ust. 2):
- 1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,
- 2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji.
Skarżący zarzucił, iż wskazany w punkcie 6 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...] wymóg uzgodnienia projektu budowanego z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego nie znajduje oparcia w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., stanowiącego podstawę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych. Zdaniem skarżącego tylko takie warunki wiążą organ budowlany stosownie do dyspozycji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wiążą natomiast warunki, które nie odpowiadają treści przepisu i nie znajdują oparcia w prawie..
Do zarzutu tego organ nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił, czy wspomniany Zakład Uzgadniania Dokumentacji jest organem w rozumieniu ww. przepisu, nie wskazano też na podstawie jakiego przepisu szczególnego uzgodnienie takie miałoby być dokonane.
Niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy i dokonania oceny czy nieuwzględnienie przez organ wydający pozwolenie budowlane warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie znajdujących oparcia w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy można uznać za naruszenie prawa w stopniu rażącym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.