Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. i E. N. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. Nr [...], utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2006 r., w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z 20 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek Państwa W. i E. N. w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. [...] w [...] wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami od strony ul. [...], posesji przy ul. [...] oraz posesji przy ul. [...]. Następnie, w dniu [...] września 2003 r. PINB [...] wydał decyzję, którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał H. T. rozbiórkę ogrodzeń nieruchomości położonej przy [...] w [...], wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia, a takiego inwestor – H. T. nie dokonała, w związku z tym należało orzec o rozbiórce. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał wskazaną decyzję o rozbiórce w mocy.
Decyzją z [...] marca 2006 r. Nr [...] organ ten, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i po uwzględnieniu w całości skargi H. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] września 2003 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, iż w swoich rozstrzygnięciach organy nie udowodniły w żaden sposób braku możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.
Prowadząc ponownie postępowanie, postanowieniem z [...] września 2006 r. PINB [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 Prawa budowlanego orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie wewnętrznego ogrodzenia działki przy ul. [...] w [...] i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanym w tym postanowieniu dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z 10 października 2006 r. H. T. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia [...]WINB wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż sprawa dotyczy ogrodzeń wewnętrznych nieruchomości przy [...] w [...], o wysokości od 2,40 m do 3,90 m. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec przystąpienia do realizacji prac bez dopełnienia ww. obowiązku uznać należy, że organ I instancji zasadnie podjął stosowne czynności z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i w tym celu zastosował tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Dalej, organ podał, iż wraz z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w art. 50 ust. 3 ustawodawca przewidział możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji odnoszącej się do wykonanych prac, w tym inwentaryzacji oraz ocen technicznych. Organ podał też, że wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie i w zależności od dokonanych ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji w trybie art. 51.
W skardze na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący – W. N. i E. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia podnosząc, iż H. T. winna być ukarana za nielegalne postawienie ogrodzenia z odpadów złomu i drewna obok ogrodzenia, które wykonali zgodnie z projektem i zgłoszeniem. Skarżący wyjaśnili, iż swoje ogrodzenie posesji od strony nieruchomości H. T. wykonali na przełomie kwietnia i maja 2000 r. Natomiast H. T. wykonała prowizoryczne ogrodzenie (od strony ich nieruchomości) o wysokości 2,80 m i bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia, w miesiącach czerwiec – lipiec 2000 r. Skarżący wskazali także na sprawę rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...] oraz na opinię biegłego sądowego, w której stwierdzono, że całość ogrodzenia H. T. znajduje się na ich gruncie. Dlatego też (jak wyjaśnili) wnosili do organu o spowodowanie rozbiórki prowizorycznego ogrodzenia sąsiadki. Tymczasem organ po kilku latach podejmuje działania celem legalizacji spornej inwestycji.
Pismem procesowym z 13 grudnia 2010 r. skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w skardze.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż decyzją z [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję PINB [...] z [...] października 2006 r. nakazującą H. T. doprowadzenie wybudowanych ogrodzeń wewnętrznych do stanu zgodnego z prawem, obniżając je do wysokości nie przekraczającej 2,20 m licząc od poziomu gruntu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...]WINB z [...] października 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie wewnętrznego ogrodzenia i nakazaniu wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia wskazanej dokumentacji.
Postanowienie to wydane zostały w oparciu o przepisy art. 50 Prawa budowlanego. W sentencji postanowienia organu I instancji przywołano w pierwszej kolejności ust. 1 pkt 1 tego artykułu, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 lub upływu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu (w razie nie wydania wcześniej decyzji, o której mowa w art. 51). Przy czym, treść przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone (tj. do prowadzonych robót budowlanych). W stosunku do robót już wykonanych, bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania. Za wykładnią taką przemawia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Zatem, w przypadku robót budowlanych, które zostały już wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (w tym w pkt 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), decyzji wydanej na podstawie art. 51 omawianej ustawy nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane.
- - Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, iż sprawa prowadzona jest od 2001 r. i dotyczy wykonania ogrodzenia wewnętrznego posesji o wysokości powyżej 2,20 m. Tego typu ogrodzenie (z uwagi na jego wysokość), wymaga stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Jak ustalono w toku postępowania inwestor – H. T. nie dokonała zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia, wykonanego z różnych materiałów, o wysokości od 2,40 m do 3,90 m (w tym od strony posesji skarżących o wysokości 2,80 m) dopuszczając się takim działaniem samowoli zgłoszeniowej. Tym samym uzasadnione było wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie 50-51 Prawa budowlanego (a nie w trybie art. 49b), przy założeniu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi (jak wskazał organ I instancji w wydanym postanowieniu) urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak w sposób bezsporny, iż działka H. T. jest działką zabudowaną.
- - Następnie podnieść należy, iż ustaleń dotyczących spornego ogrodzenia dokonano m.in. w oparciu o protokół z kontroli na nieruchomości mającej miejsce w dniu 16 maja 2000 r. Z protokołu tego wynika, iż w trakcie oględzin stwierdzono pobudowane (a więc wykonane) ogrodzenie. W postanowieniu wydanym w sprawie w I instancji w dniu [...] września 2006 r. organ nadzoru budowlanego również wskazał, iż sprawa dotyczy wybudowanego ogrodzenia wewnętrznego działki. W taki też sposób stan inwestycji opisuje również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym do Sądu orzeczeniu. Organ ten wskazuje wyraźnie na to, iż sprawa dotyczy wybudowanego (a więc zrealizowanego, zakończonego) ogrodzenia o charakterze wewnętrznym. Z treści skargi i pisma procesowego skarżących stanowiącego jej uzupełnienie także wynika, iż sporne ogrodzenie posesji przy [...] w [...] zostało zrealizowane i miało to miejsce w 2000 r., a od tego czasu stan tego ogrodzenia nie uległ zmianie. W zażaleniu na postanowienie PINB [...] z [...] września 2006 r. H. T. też przyznała, iż "zrobiła" ogrodzenie w 2000 r.
Tym samym Sąd stwierdza, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że wydanie decyzji w oparciu art. 51 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy winno być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy i błędnie przepis ten w sprawie zastosowały nie dostrzegając zupełnie, że dotyczy on wyłącznie "prowadzonych" robót budowlanych, a nie zakończonych. Sąd nie znajduje żadnego uzasadnienia dla wydania w sprawie orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o cyt. powyżej art. 50 ust. 1 pkt 1. Skoro roboty budowlane przy ogrodzeniu zostały wykonane, bo ogrodzenie zostało postawione, a żadne prace od 2000 r. (tj. od momentu jego postawienia) do dnia wydania przez PINB [...] postanowienia z [...] września 20006 r. się nie toczyły, to brak było podstaw do zastosowania ww. normy prawnej. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało bowiem wydane po pięciu latach od wszczęcia postępowania, w trakcie którego ustalono, że sporne ogrodzenie zostało wykonane.
Nadto, warto zauważyć w tym miejscu, iż w 2003 r. PINB [...] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia wskazując w uzasadnieniu, iż ogrodzenie to z różnych materiałów i o różnej wysokości zostało wybudowane. Natomiast, w 2006 r. ten sam organ wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego ogrodzenia zupełnie nie wyjaśniając, jakie okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Konkludując, Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie jako oparte na błędniej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i błędnym zastosowaniu w okolicznościach sprawy tego przepisu należało uchylić. Organy orzekające w sprawie nie wskazywały na okoliczności świadczące o prowadzeniu robót przy spornym ogrodzenie. Uznały jednak, iż wydanie takiego postanowienia pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie zrealizowanych robót. Sąd jeszcze raz w tym miejscu zaznacza, że jeżeli roboty zostały zakończone, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać ich, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 861/06, lex nr 338567).
Jednocześnie Sąd zauważa, że do robót wykonanych i nie prowadzonych, powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 7 omawianej ustawy. Nadto Sąd zaznacza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanego przepisu, organ może gromadzić dowody w oparciu o art. 81c.
- - Na koniec Sąd podnosi, iż oba postanowienia wydane w sprawie są wadliwe także z tego względu, iż nakładają na inwestora obowiązek w zakresie nie przewidzianym w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Tymczasem postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...]WINB zaskarżonym do Sądu, PINB [...] nałożył obowiązek przedłożenia oprócz inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenia organu o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaganie od inwestora wskazanego oświadczenia oraz zaświadczenia nie znajduje żadnego oparcia w ww. art. 50 ust. 3.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.