Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2013r.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Gmina [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. L. [...] w [...], będącej własnością gminy [...], stanowiącej działkę [...] obręb [...] o pow. 1152 m 2, zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączonym wstępnym projekcie podziału.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. odmówił Gminie [...] pozwolenia na dokonanie wnioskowanego podziału nieruchomości. W uzasadnieniu organ konserwatorski pierwszej instancji stwierdził, że planowany podział doprowadzi do zmiany granic i kształtu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Na terenie przedmiotowej działki, poza budynkiem pensjonatu zbudowanym w 1900r. zlokalizowany jest również budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny o pow. użytkowej 55,64 m2, będący przedmiotem najmu. Forma architektoniczna oraz lokalizacja tego budynku wskazują, iż pierwotnie stanowił on budynek gospodarczy, zaadaptowany po 1945r. do celów mieszkalnych.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], naruszenie integralności i historycznego sposobu ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie powinno być uzasadnione jedynie poprzez planowane wydzielenie nowej działki w celu sprzedaży lokalu mieszkalnego. Podział działki w sposób określony we wniosku naruszyłby nie tylko integralność obiektu zabytkowego, ale również ograniczyłby możliwość realizacji ochrony konserwatorskiej zabytkowego pensjonatu.
W odwołaniu od tej decyzji D. H. podniosła, że do rejestru zabytków został wpisany jedynie pensjonat przy ul. L. [...] w [...], nie zaś działka nr [...]. Zdaniem odwołującej się planowany podział działki nie wpłynie na możliwość zachowania fizycznej integralności obiektu zabytkowego i jego otoczenia.
W wyniku analizy akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że:
- - zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. U podstaw w/w przepisu prawa leży konieczność zagwarantowania, by ewentualne zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, których konsekwencją są zwykłe zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym danego obszaru oraz w panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej i dały pewność zachowania jej w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaskarżona decyzja została doręczona stronie postępowania – Gminie [...] w dniu [...] czerwca 2013r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 8 lipca 2013r. Po tym terminie zaskarżona decyzja stała się ostateczna. Tym samym, omawiana decyzja z dnia [...] czerwca 2013r. w związku z brakiem odwołań wniesionych w ustawowym terminie, stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2013r. Wyjaśnił, że odwołująca się D. H. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] lipca 2013r., złożyła w polskiej placówce pocztowej w dniu 15 lipca 2013r., o czym świadczy data stempla pocztowego.
Stosownie do przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ podniósł, że w doktrynie postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Stan prawny: 2010.12.05. komentarz LEX/el. 2010), zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynności organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu c) ostateczny charakter decyzji administracyjnej od której zostało wniesione odwołanie. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
W ocenie organu drugiej instancji, odwołanie D. H. w stosunku do ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2013r., która stała się ostateczna jest niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. H. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 129 § 2 i art. 134 kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sądu należało uchylić zaskarżone postanowienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane dnia [...] sierpnia 2013r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013r. odmawiającej Gminie [...] pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości tj. działki nr [...] położonej przy ul. L. [...] z uwagi na jego wniesienie od decyzji ostatecznej i to przez osobę nie będącą stroną postępowania, po terminie do jego wniesienia.
Takie rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe, gdyby odwołanie zostało wniesione od decyzji organu II instancji, mającej przymiot ostatecznej i nie podlegającej zaskarżeniu takim środkiem jak odwołanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Sąd akceptuje tezę, że odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., albowiem termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013). W odniesieniu do odwołania od decyzji organu I instancji nie jest wobec tego możliwe wydanie postanowienia o jego niedopuszczalność, w sytuacji zbiegu przesłanek do wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Nie jest kwestionowane, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami procesowymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza jego niedopuszczalności, odmienne są w każdym przypadku przesłanki rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10listopada 1998r., III SA 898/97 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 1998r., SA/Lu 602/97). W stwierdzonym stanie faktycznym, z powołaniem się na ostateczność decyzji organu I instancji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie było wobec powyższego prawidłowe.
Jednocześnie sytuacja procesowa mająca miejsce w sprawie jest znacznie bardziej skomplikowana i nie można stwierdzić, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno się sprowadzać do kwestii terminowości odwołania.
Trzeba bowiem równolegle dostrzec, że art. 134 k.p.a. wprowadza pewną kolejność stosowania obu uregulowanych w nim instytucji. Po wniesieniu odwołania czynności organu powinny skoncentrować się w pierwszej kolejności na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku czynności. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru.
Po wniesieniu odwołania organ powinien zatem w pierwszej kolejności rozważyć jego dopuszczalność. Nie było, jak wyżej wskazano, zasadne uznanie niedopuszczalności z przyjętych względów przedmiotowych. W stanie faktycznym ustalonym w sprawie powinno jednak dojść do zbadania, czy osoba wnosząca odwołanie jest do tego legitymowana, czy ma w sprawie przymiot strony.
Tak więc w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119).
W przypadku, zaś uznania że odwołująca, się ma przymiot strony postępowania, lecz nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a przy tym wniosła odwołanie z przekroczeniem terminu określonego w art. 129 k.p.a., winien wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.