Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. Z. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z [...] czerwca 2009 r. nr[...].
Skarżąca pismem z [...] maja 2009 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta O. o wydanie zaświadczenia co do zgodności planowej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy -zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w O.- z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że obiekt został zrealizowany w lipcu 2008 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oraz, że nie jest to budynek tymczasowy lub prowizoryczny.
Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta O. w oparciu o art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania, jak i sam obecnie istniejący obiekt zrealizowany w 2008 r. nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z [...] maja 2001 r. Przedmiotowy obiekt, wykonany z prefabrykowanych elementów metalowych, ma wysokość niespełna 3,5 m i jest sprzeczny z kilkoma ustaleniami ww. planu. Plan m.in. ustala minimalną wysokość zabudowy na 6 m, nakazuje by charakter architektury nowej zabudowy nawiązywał detalem do tradycyjnej przedwojennej zabudowy otwockiej, a także przewiduje likwidację wszystkich obiektów tymczasowych i prowizorycznych.
Nadto, plan ustala zasady kształtowania krajobrazu kulturowego, określonej przedmiotowej w sprawie części miasta – ze względu na śródmiejskie położenie i eksponowaną w krajobrazie miasta pierzeję ulicy W..
W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta O. skarżąca -wnosząc o uchylenie skarżonego orzeczenia- podniosła, iż w postanowieniu dokonano oceny ustaleń planu w stosunku do nowych inwestycji i obiektów, nie ustosunkowując się do budynków istniejących. Podniosła też, że zaświadczenie ma dotyczyć zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie jego kształtu z planem.
Postanowieniem z [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało postanowienie wydane w I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie przez Prezydenta Miasta O. stwierdzając, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Orzekając w ww. sposób Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na to, iż plan określa wysokość budynków dla nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej (minimalnie 6 m, maksymalnie – 12 m).
Ponadto, plan ustala, iż charakter nowej zabudowy powinien nawiązywać detalem do tradycyjnej przedwojennej zabudowy otwockiej. Z powyższych zapisów -zdaniem Kolegium Odwoławczego- wynika więc jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania wolnostojącego parterowego obiektu budowlanego gospodarczego na usługowy jest niezgodna z ustaleniami planu. Istniejący budynek gospodarczy ma wysokość niespełna 3,5 m zamiast co najmniej 6 m, a ponadto narusza zasady kształtowania krajobrazu kulturowego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek plan określa wysokość budynków dla nowej zabudowy, to zapisy planu w tym zakresie należy odnieść również do budynków, których funkcja ulega zmianie na skutek zmiany sposobu przeznaczenia. Przez zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy powstaje bowiem nowy budynek, który winien spełniać wymogi określone dla tego typu inwestycji.
W skardze na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca – T. Z. wniosła o jego uchylenie zarzucając organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zażalenie wniesione przez nią na postanowienie Prezydenta Miast O. nie zostało wnikliwie rozpatrzone. Wskazała przy tym, że planowana przez nią zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego ma swoje uzasadnienie w zapisach planu – mieści się w katalogu usług dopuszczonych tym planem. Nadto wskazała, że nieuzasadnione jest stwierdzenie Prezydenta Miasta O., iż istniejący budynek gospodarczy jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro plan dopuszcza realizację zabudowy gospodarczej o wysokości minimum 3 m.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale również -na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)- poprzedzającego to orzeczenie, postanowienia Prezydenta Miasta O. z [...] czerwca 2009 r.
Przed wyjaśnieniem przyczyn uchylenia ww. rozstrzygnięć organów obu instancji orzekających w sprawie Sąd zauważa, iż kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217. Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).
W niniejszej sprawie decydujące znaczenie miał przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., albowiem skarżąca w piśmie z [...] maja 2009 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia, którego uzyskanie konieczne jest z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wystąpiła bowiem o potwierdzenie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na usługowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a takiego potwierdzenia w drodze zaświadczenia wymaga ww. przepis prawa.
Następnie zauważyć trzeba, iż z uwagi na treść wniosku inicjującego to postępowanie, zadaniem organów orzekających w sprawie było ustalenie w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami planistycznymi. Ustalenia organu winny -w ocenie Sądu- ograniczać się do ustaleń planu w zakresie struktury funkcjonalnej, tj. ustaleń planistycznych dotyczących przeznaczenia obszaru, na którym zlokalizowana jest działka z przedmiotowym w sprawie budynkiem. Ustalenia planu dotyczące kształtowania struktury przestrzennej, a więc odnoszące się do nowej zabudowy, nie mogły mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Sprawa dotyczy bowiem istniejącego budynku, wybudowanego na podstawie zgłoszenia w 2008 r., a organ miał stwierdzić jedynie, czy zmiana jego przeznaczenia będzie zgodna z planem. Nie miał natomiast żadnych podstaw prawnych do badania w tym postępowaniu, czy sam budynek został postawiony w zgodzie z ustaleniami planistycznymi, a tym samym i przepisami prawa budowlanego.
Tymczasem organy obu instancji orzekając w sprawie pominęły ustalenia planu (dla działki o nr ewid. [...] w obr. [...]), w zakresie przeznaczenia, podstawowego i dopuszczalnego. Tych ustaleń planistycznych nie brały pod uwagę i nie analizowały w koniecznym w tym przypadku zakresie. Skoncentrowały się natomiast na tych punktach planu, które dotyczą struktury przestrzennej i zasad kształtowania nowej zabudowy. W kontekście tych ustaleń planistycznych stwierdziły, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy jest niezgodna z planem, zauważając w szczególności, iż budynek przedmiotowy ma wysokość około 3,5 m, natomiast wysokość zabudowy usługowej winna wynosić co najmniej 6 m.
W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach obu postanowień wydanych w sprawie świadczy o wadliwej interpretacji przez organy orzekające miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji o co najmniej przedwczesnym negatywnym załatwieniu wniosku skarżącej.
Za taką oceną sprawy przemawia m.in. sposób w jaki zdefiniowano w planie pojęcie usług. W pkt 14 wypisu z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z Centrum biegnącym przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód – etap II część [...] obejmująca kwartał I- VII i DVIII), zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. i wydanego dla działki o nr ewid. [...] w obr. [...] wynika, iż ilekroć w niniejszym wypisie jest mowa o usługach, to należy przez to rozumieć "obiekty budowlane, place, miejsca lub pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu służące do działalności, której celem jest zaspakajanie potrzeb ludności (...)". Ze wskazanego pkt 14 wynika więc, iż usługi mogą być prowadzone również w pomieszczeniach (czy miejscach) znajdujących się w budynkach o innym przeznaczeniu (np. gospodarczym), a skoro tak, to trudno w tym przypadku przyjąć, że również do pomieszczeń (czy miejsc) mają zastosowanie te ustalenia planistyczne, które dotyczą wysokości nowej zabudowy usługowej.
Przy czym zaznaczenia wymaga, iż wskazany powyżej pkt 14 definiując pojęcie usług nie wprowadza żadnych ograniczeń co do wysokości zabudowy usługowej. Ograniczenia w tym zakresie pojawiają się w ustaleniach planu dotyczących struktury przestrzennej, dla nowej zabudowy i w ocenie Sądu, z uwagi na brzmienie pkt 14 nie mogą one mieć w przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku lub jego części (tj. pomieszczenia w tym budynku), decydującego znaczenia. Ustalenia te, z przyczyn podanych, nie powinny więc -w ocenie Sądu- zaważyć na wyniku niniejszego postępowania.
Reasumując, organy orzekające w sprawie nie miały za zadanie ustalić, czy istniejący budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a miały jedynie ocenić czy planowana zmiana przeznaczenia tego budynku jest przewidziana w planie, tj. co najmniej dopuszczalna przez plan. W tym zakresie winno toczyć się postępowanie i nie powinno ono zmierzać do ustaleń dotyczących legalności samego budynku (jego zgodności z planem), bo temu służą inne procedury.
Ponownie orzekając w sprawie Prezydent Miasta O. winien raz jeszcze przeprowadzić postępowanie analizując ustalenia planu we właściwym zakresie, tj. dotyczącym przeznaczenia. Jego postępowanie winno zmierzać do ustalenia, czy ze względu na planowaną zmianę funkcji budynku (lub przekształcenie pomieszczenia w tym budynku), nowy sposób użytkowania tego obiektu będzie zgodny z planem. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż do protokołu na rozprawie przez Sądem w dniu 18 marca 2010 r. skarżąca podała, że jest zainteresowana również przekształceniem pomieszczenia w należącym do niej budynku gospodarczym na cele użytkowe. Organ rozpatrując wniosek skarżącej tę okoliczność także winien uwzględnić.
Konkludując, Sąd uznał, iż oba orzeczenia wydane w sprawie zapadły przedwcześnie. Zostały bowiem poprzedzone postępowanie przeprowadzonym w nieodpowiednim zakresie, tj. z pominięciem tych kwestii obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w tym przypadku były ważne. Tym samym należało stwierdzić, iż orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 218 § 2, a tym samym i art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz art. 219 tej ustawy z uwagi na co najmniej przedwczesne jego zastosowanie i odmowę wydania na jego podstawie wnioskowanego zaświadczenia.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, natomiast w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2.