Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H., decyzją z [...] lipca 2016r. (znak: [...])
Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2010 r.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny w związku ze zgłaszanymi przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadkami nagłych zachorowań (zatruć) młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji nazywanych potocznie dopalaczami, decyzją z [...] października 2010 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2, art. 31 a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.): 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące powodować bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji), 2) nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami (pkt 2 decyzji). Decyzję doręczono m. in. skarżącemu (podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w jego sklepie w B.).
We wniosku z 10 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżący stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 § 3 k.p.a. oraz art. 7 - 11 i art. 61 § 4 k.p.a. Wnioskodawca wywiódł, że decyzja z [...] października 2010 r. nie zawiera adresata, a jej uzasadnienie odnoszące się do sformułowania "wyrobów jemu podobnych" jest "zdawkowe i wręcz niezrozumiałe".
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2016r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu organ m. in. podał, że kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., w tym m. in. zawiera oznaczenie stron. Jej uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ dostatecznie i przekonująco wyjaśnił w nim z jakich powodów gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżący został wskazany jako strona w tym rozdzielniku i nie budzi to jego wątpliwości, na co wskazuje jego wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jednoczesne skierowanie decyzji do wielu adresatów jest dopuszczalne w świetle art. 62 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (tzw. współuczestnictwo formalne).
W konsekwencji, w jednym postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie i ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 302-303 A. Wróbel, M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencje decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. miały jednakowe brzmienie w odniesieniu do wszystkich adresatów, w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu niepodanie w treści samych decyzji nazwisk jej adresatów i posłużenie się w tym celu rozdzielnikiem było uchybieniem. Niemniej jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa czy na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Rozdzielnik określający podmioty, których te decyzje dotyczą należy bowiem traktować jako integralną część tych rozstrzygnięć, indywidualizującą ich adresatów.
Nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. przez doręczenie stronie kopii decyzji zamiast jej oryginału. NSA w wyroku z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2058/12 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji GIS z [...] października 2010 r. stwierdził, że doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym, które powinno być oceniane z uwzględnieniem jego wpływu na wynik sprawy, nie jest natomiast wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności.
- f) art. 61 § 4 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2010 r.
- g) art. 10 k.p.a. przez nieuzasadnione pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu,
- h) art. 77 § 1, art. 8, art. 81 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Kontrolą Sądu objęta jest sprawa rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Sanitarnego, dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] października 201 Or. o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "T." określonego jako przeznaczonego do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogące powodować bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi i nakazaniu zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami.
Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1712/06, z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014 r., 1666/12).
Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że decyzja z [...] października 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących stwierdzenie jej nieważności.
Odnosząc się do zarzutu braku konkretnego adresata, co zdaniem skarżącego uniemożliwia ustalenie do kogo decyzja jest skierowana, należy wyjaśnić, że decyzja z [...] października 2010 r. jest aktem indywidualnym. Została skierowana do ściśle określonych w tzw. rozdzielniku tej decyzji podmiotów prowadzących działalność
Organ nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów procesowych wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem GIS uzasadnienie decyzji z [...] października 2010 r. nie jest obszerne, nie jest to jednak wada prawna powodująca konieczność stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. przez doręczenie skarżącemu kopii decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że to naruszenie również nie może być uznane za przesłankę stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ dodał, że w produktach pobranych w 2010 r. przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ze sklepu skarżącego stwierdzono obecność piętnastu substancji psychoaktywnych i opisał ich działanie. Te substancje znajdują się obecnie na liście środków odurzających oraz substancji psychotropowych stanowiących załącznik do ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a więc nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że zagrażają one bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi.
D. W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o "zmianę" zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] kwietnia 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2016r. naruszenie:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej,
- b) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie mimo że decyzja z [...] października 2010 r. w sposób istotny naruszała art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ nie zawierała adresata,
- c) art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi,
- d) art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowód na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
- e) art. 109 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja z [...] października 2010 r. została doręczona "w formie odpisu (kserokopii)";
przyjął, że zatrzymane wyroby są wyrobami podobnymi do "T.". a więc oddziaływującymi m.in. na centralny układ nerwowy, zawierającymi substancje psychoaktywne wywołujące nadmierne pobudzenie. Organ dodał, że celem natychmiastowego wycofania z obrotu tzw. dopalaczy była ochrona życia i zdrowia ludzi.
We wniosku z 16 maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów nie zawiera adresata. Oznacza to, że zostały spełnione określone w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 przesłanki stwierdzenia jej nieważności.
D. W. dodał, że Główny Inspektor Sanitarny rażąco naruszył art. 109 § 1 k.p.a. (nie doręczył mu oryginału decyzji, ale jej kopię), art. 107 § 3 k.p.a. (przez niedostateczne uzasadnienie decyzji), art. 7-11, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. m. in. przez pobawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2010 r. i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga ponownie sprawy w jej całokształcie, ale jedynie bada, czy nie występują określone w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez niewskazanie adresata decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z [...] października 2010 r. jest aktem indywidualnym adresowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej. Skarżący był adresatem tej decyzji, o czym świadczy treść rozdzielnika decyzji.
Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że podstawą wydania decyzji o wycofaniu z obrotu środków kolekcjonerskich były przypadki nagłych zatruć młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji nazywanych potocznie dopalaczami, a więc stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).
Sąd nie dopatrzył się też innych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących powodować bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi została wydana przez organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), na podstawie obowiązującego przepisu prawa (art. 27 ust. 1 i ust. 2, art. 31 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do stron postępowania (osób prowadzących obrót tzw. dopalaczami), jest wykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa procesowego dotyczących niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, należy je uznać za nieuzasadnione, ponieważ rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania (por. np. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r. II GSK 1617/12, z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2551/15, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 713). W piśmiennictwie zwraca się co prawda uwagę, że naruszenie prawa, uznawane za rażące, może dotyczyć również przepisów postępowania (por. A. Adamiak, w: A. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2015, s. 1150). Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., I FSK 731/08).
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.