Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i J.T., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2007r. nakazującej usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] poprzez wstawienie luksferów w drzwi prowadzące na ganek.
Organ odwoławczy wyjaśnił specyfikę postępowania nieważnościowego i powołując art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, iż do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Art. 66 cyt. ustawy zobowiązuje do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót w celu usunięcia nieprawidłowości. Dodał, że ww. przepis ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcjom.
Zatem skoro odległość ściany z drzwiami w ganku (wykuszu) od strony południowej segmentu do granicy działki sąsiedniej [...], wynosi 3,78 m i 3,80 m, czyli niezgodnie z § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra; Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), to należało nakazać usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego
Reasumując organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i J.T., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. nie ustalił, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacjami zamiennymi, sporządzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, czy budynek wybudowano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc czy doszło do istotnych odstępstw od projektu. W razie stwierdzenia istotnych odstępstw powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Niedopuszczalne było zatem zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczy obiektów niewłaściwe użytkowanych, znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym.
W ocenie skarżących organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że ich budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i wskazali, że w analogicznej sytuacji, w budynku sąsiednim, ten sam organ uznał, iż zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym.
Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. wskazując - między innymi - że w postępowaniu zwyczajnym nie ustalono, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacjami zamiennymi, sporządzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, czy budynek wybudowano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego.
Należy podzielić zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy segment skarżących przy ul. [...] został wybudowany zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 1999r. (przeniesioną na skarżących decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r.) oraz decyzjami ją zmieniającymi.
Ma to o tyle istotne znaczenie, że w sytuacji zrealizowania inwestycji zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę (tu również z decyzjami ją zmieniającymi), zatwierdzającą projekt budowlany przewidujący zbliżenie obiektu budowlanego do granicy z naruszeniem warunków technicznych, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Decyzji administracyjnej przysługuje bowiem domniemanie legalności, a to oznacza, że do chwili jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności decyzja może być wykonywana przez stronę. Dodać przy tym trzeba, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę winno być prowadzone przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA z dnia 24 sierpnia 2008r., II SA/Gd 383/08 LEX nr 518384).
Tylko w sytuacji ustalenia, że inwestor istotnie odstąpił od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym wynika, że segment skarżących został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999r., która została zmieniona decyzją z dnia [...] października 2000r. oraz decyzją z dnia [...] października 2001r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Do żadnej z wymienionych decyzji nie została dołączona dokumentacja projektowa zarówno pierwotna, jak i wskazująca zakres wprowadzonych zmian.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2001r. organ architektoniczno –budowlany stwierdził jedynie, że zmiana dotyczy m.in. umieszczenia dodatkowych okien od trony południowo zachodniej. Natomiast w decyzji z dnia [...] października 2000r. wskazał, iż przedłożony projekt zamienny dotyczy likwidacji balkonów oraz drzwi balkonowych w ścianie szczytowej budynku, a także zmiany usytuowania obiektu od trony południowo zachodniej tj. przesunięcia na odległość 3,8m do granicy działki przyległej. Kolejna zmiana wprowadzona decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. dotyczyła pomniejszenia wystających elementów budynku tj. ganków od strony południowej przez co – jak wskazał Starosta [...] – uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...].
Bez uzupełnienia akt administracyjnych o pierwotny projekt budowlany oraz dokumentację zamienną nie można było zatem jednoznacznie stwierdzić, tak jak to uczyniły organy w postępowaniu nadzwyczajnym, że "nieodpowiedni stan techniczny" w postaci lokalizacji ściany z otworem drzwiowym w odległości 3,78 – 3,80 (protokół z dnia 14 listopada 2006r.) nie był przewidziany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak wyjaśnienia, czy przy realizacji inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego – z przedstawionych na wstępie przyczyn – stanowił przeszkodę w wydaniu decyzji nakładającej na skarżących wymienione obowiązki, nawet przy założeniu, że art. 66 Prawa budowlanego mógł stanowić podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.
W przypadku ustalenia, że skarżący istotnie odstąpili od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę organy winny również przedstawić stanowisko, czy zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny w powyższym zakresie organy winny mieć na uwadze utrwalone w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Organy winny mieć przy tym na względzie skutki wynikające z zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.