Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], nakazującą Z. J. rozbiórkę ustępu suchego, o wym. 1,33 x 1,50 m. przyległego do budynku gospodarczego, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, iż Z. J. wykonała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ustęp suchy, o wym. 1,33 x 1,50 m, przyległy do budynku gospodarczego. Z materiału dowodowego wynika (protokół oględzin z dnia [...].06.2005 r., z dnia [...].08.2005 r. oraz z dnia [...].10.2005 r., szkic sytuacyjny będący załącznikiem do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...].07.1996 r.), iż przedmiotowy budynek powstał po [...].01.1995 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił również, iż przedmiotowy ustęp (ściana murowana) oddalony jest od ogrodzenia z działką sąsiednią (nr geod. [...]) - 1,60 m, znajdująca się zaś pod ustępem oś dołu kloacznego - 2,30 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Ustęp ma dach jednospadowy w kierunku działki sąsiedniej i otwory wentylacyjne w ścianie bezpośrednio nad drzwiami w liczbie 2 szt.
Konstrukcja obiektu jest w całości murowana, a dla posadowienia obiektu wykonany został fundament betonowy, stanowiący jednocześnie ściany dołu kloacznego, które spełniają warunek szczelności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż mając powyższe na uwadze organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uznał, iż istnieje możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie wymienionego obiektu i nałożył na inwestora określone obowiązki. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nakazał Z. J. rozbiórkę ustępu suchego, o wym. 1,30 x 1,50 m przyległego do budynku gospodarczego, na działce nr geod. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego niewłaściwego zakwalifikowania ustępu suchego jako budynku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w jego ocenie terenowe organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, na budowę którego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, wobec czego słusznie w niniejszej sprawie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego.
W ocenie organu nadzorczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z przepisami prawa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. J. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., ponawiając argumenty zawarte w poprzedniej decyzji.
Skargę na powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. J. Skarżonym decyzjom zarzuciła:
- 1. nieustalenie stanu faktycznego (prawdy materialnej) mającej wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie dokładnej daty budowy ustępu suchego (dołu ustępowego), a przez to rażące naruszenie art. 7 k.p.a.;
- 2. błędną interpretację i zastosowanie art. 48 w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ustęp suchy jest budynkiem a nie urządzeniem budowlanym i w związku z tym, błędnym zastosowaniem w sprawie art. 48 Prawa budowlanego;
- 3. naruszenie prawa proceduralnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie przez organ powiatowy i wojewódzki zarzutów dotyczących faktycznej daty budowy ustępu oraz błędnego uznania ustępu za budynek, co stanowi rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący.
Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 roku IV SA 1381197 Lex nr 77911).
Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nakazującą Z. J., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę ustępu suchego, o wym. 1,30 x 1,50 m, przyległego do budynku gospodarczego, na działce nr geod. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, iż Z. J. wykonała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ustęp suchy, o wym. 1,33 x 1,50 m, przyległy do budynku gospodarczego.
W ocenie Sądu, zasadnie organ nadzoru budowlanego przyjął, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, iż przedmiotowy ustęp suchy stanowi budynek, który jako obiekt budowlany, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach.
Zasadą jest, że budowa lub rozbiórka obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się w katalogu obiektów wyłączonych z uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym podlega on obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił również, i Sąd podziela ten pogląd, że wspólna ściana budynku gospodarczego i ustępu suchego wskazuje na fakt budowy ustępu razem lub po wybudowaniu budynku gospodarczego, który to został zrealizowany na podstawie zgłoszenia do Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1996 r. Zasadnie więc organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.
Podstawą nałożenia w/w sankcji rozbiórki było niewykonanie przez Z. J. obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], którym to postanowieniem organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia faktyczne, poczynione przez organ nadzoru budowlanego, wykazały bowiem, że przedmiotowy ustęp (ściana murowana) oddalony jest od ogrodzenia z działką sąsiednią (nr geod. [...]) - 1,60 m, znajdująca się zaś pod ustępem oś dołu kloacznego - 2,30 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Ustęp posiada dach jednospadowy w kierunku działki sąsiedniej i otwory wentylacyjne w ścianie bezpośrednio nad drzwiami w liczbie 2 szt. o średnicy Ø 8 cm. Konstrukcja obiektu jest w całości murowana, a dla posadowienia obiektu wykonany został fundament betonowy, stanowiący jednocześnie ściany dołu kloacznego, które spełniają warunek szczelności.
Zaistniała więc możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, skutkiem czego było nałożenie na skarżącą, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., określonych obowiązków, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Jak wynika z akt sprawy, Z. J. nie wykonała, nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków, tym samym zaistniał dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjny nakaz wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.
Mając powyższe rozważania na względzie, należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiające stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.