Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98. poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. po rozpoznaniu wniosku S. P. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę garażu zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w K. przy ul. M. Organ I instancji podniósł w uzasadnieniu, iż kwestionowana decyzja została wydana dla nieruchomości o nr ewid.[...]w oparciu o oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki o nr ewid. [....] oraz o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki o nr ewid. [...]
We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wskazał, iż inwestycja będzie zrealizowana na działce o nr ewid. [...] położonej w K., przy ul. M. i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] na cele budowlane. Jednakże w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego garażu, wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] listopada 2004 r. załączonej przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano działkę o nr ewid. [...] Sam projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odnosi się do działki o nr ewid. [...].
Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....]sierpnia 2005 r., uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w K., iż działka o nr ewid. [...], dla której zostało wydane pozwolenie na budowę garażu, nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków miasta K. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] sierpnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu na działce o nr ewid. [...], zgodnie z oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas, gdy faktycznie inwestycja odnosi się do działki o nr ewid. [....] (tak jak stanowi decyzja o warunkach zabudowy i projekt budowlany).
W ocenie organu, kwestionowane rozstrzygnięcie wydano w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie, o którym mowa wart. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wyjaśniając wcześniej tej rozbieżności. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa. Uwzględniając właśnie te parametry, właściwy w sprawie organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji na działce o nr [....], której to ustalenia wiążą przecież organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Organ pierwszej instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, nie wyjaśnił tej kwestii, naruszając tym samy przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. Stąd też zachodzi, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. P., A. M. oraz Miasta K. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W niniejszej sprawie S. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], mieszczącego się w budynku położonym w K. przy ul. M. (działka nr ewid. [...]) oraz udziału w nieruchomości wspólnej gruntu, części budynku i urządzeń. Analiza akt sprawy wykazała, że w w/w budynku ukonstytuowała się na mocy art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), wspólnota mieszkaniowa.
W ocenie organu podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd. Prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego.
Organ podniósł, iż projektowany garaż na działce nr ewid. [...], nie pozbawia wnioskodawcy dostępu do światła słonecznego i szeroko rozumianych mediów oraz nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości. Skoro decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nie dotyczyła indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku skarżącego stosownie do treści art. 28 k.p.a., nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie.
Skarżący wyjaśnił, iż jego garaż i garaż należący do A. M. posiadają wspólną ścianę oraz kalenicę do odprowadzania wód opadowych, powyższe decyduje o tym, iż posiada on indywidualny interes do bycia stroną postępowania. Prawo do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona wynika również z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż garaż skarżącego znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu garażu A. M., który wsparł swoje pokrycie dachowe na ścianie skarżącego dokonując jej podwyższenia o 5 cm.
W skardze wyjaśniono, iż po przystąpieniu do budowy garażu zgodnie z projektem okazało się, iż zatwierdzony projekt budowlany nie jest możliwy do zrealizowania bez naruszenia decyzji o warunkach zabudowy oraz prawa budowlanego. Chcąc dochować należytej staranności i nie naruszać prawa, inwestor postanowił obniżyć budowany garaż, by dostosować go w ten sposób do istniejącej linii zabudowy, co umożliwiało zachowanie odpływu wód deszczowych z istniejących już garaży.
W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwrócił uwagi na fakt, iż w decyzji Prezydenta Miasta K. pomylono wiele okoliczności, powodujących niewykonalność wskazanej decyzji, co powodowało jej nieważność z mocy prawa. Decyzja zawierała pozwolenie na budowę na całkowicie innej działce, co uniemożliwiało jej realizację. Inną kwestią były okoliczności powodujące niedostosowanie wydanych decyzji do istniejącej linii zabudowy, mogące w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowlanej na skutek zawalenia się sąsiednich gaży poprzez obciążenie zalegającymi opadami atmosferycznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.
Decyzja jest dotknięta wadą procesową polegającą na nierozpoznaniu odwołań wszystkich stron, które złożyły odwołania i zostały wymienione w treści zaskarżonej decyzji, tj. nie rozpoznano odwołania A. M. oraz odwołania Miasta K.. Z uzasadnienia powyższej decyzji (w trzecim akapicie) wynika, że chociaż organ uczynił przedmiotem decyzji odwołania ww. osób, to jednak zajął w tej decyzji stanowisko odnośnie do odwołania S. P., na wniosek którego wszczęte zostało i przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W sprawie, w której brały udział różne strony i złożyły w terminie odwołanie należy orzekać w jednej decyzji, szczególnie wówczas, gdy interesy tych stron są sprzeczne. W sprawie kontrolowanej przez Sąd nie doszło zaś do rozstrzygnięcia sprawy w II instancji z odwołań pozostałych osób, naruszono zatem art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Jak już powiedziano wyżej, pomimo wpływu innych odwołań od decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ rozpoznał tylko odwołanie S. P., uchylając decyzję I instancji i umarzając postępowanie przed organem I instancji, z powodu przyjęcia, iż wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony pozwalającego na wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe przyjął, że w tej sprawie ma zastosowanie pogląd, iż członek wspólnoty mieszkaniowej nie ma interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, chyba, że wykaże swój indywidualny interes prawny. Ponieważ w ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, aby w odniesieniu do jego lokalu występowały jakiekolwiek uciążliwości wywołane budową garażu, nie mógł skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na jego budowę.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i powołał orzecznictwo mniemające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, naruszając przez to art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że jak wynika z akt sprawy, treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wniosku o pozwolenie na budowę, realizacja budowy przedmiotowego garażu odbywała się w oparciu o prawo zależne, tj. umowę dzierżawy, a nie z wykorzystaniem prawa współwłasności członka czy też wspólnoty mieszkaniowej. Skoro zaś wydzierżawiono pod budowę garażu część nieruchomości należącej do wspólnoty, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę bezpośrednio w sąsiedztwie garażu innego członka wspólnoty to dopiero w tym kontekście można rozpatrywać interes tego innego członka wspólnoty, również po ustaleniu jego prawa do nieruchomości, z którego wywodził on tytuł do wzniesienia swojego garażu. Jeśli bowiem obaj ci członkowie wspólnoty byli inwestorami korzystającymi z prawa zależnego, a nie z udziału w prawie do nieruchomości wspólnej, oznacza to, że każdy z nich realizował inwestycję własną, wprawdzie na gruncie wspólnoty, ale w oparciu o odrębne prawo zależne, a zatem każdy z nich miał podstawę do wywodzenia interesu prawnego w odniesieniu do obiektu wzniesionego w obszarze oddziaływania własnej inwestycji.
Organ II instancji ograniczył swoje rozważania jedynie do sytuacji odnoszącej się do interesów prawnych członka wspólnoty mieszkaniowej i to prowadząc analizę ewentualnego oddziaływania na lokal będący własnością wnioskodawcy, chociaż domagał się on wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do budowy garażu, który miał związek nie z jego mieszkaniem, lecz z odrębnie budowanym garażem. Organ II instancji nie przeprowadził zaś żadnej analizy w odniesieniu do interesu prawnego wnioskodawcy związanego z jego garażem, w tym nie ustalił z czego wywodzi on swoje prawo do wzniesionego przez siebie garażu, jak to już powiedziano wyżej. Wobec powyższego organ w ponownie prowadzonym postępowaniu winien ocenić interes prawny w zależności od ustaleń które poczyni w tym względzie.
Wywód zawarty w decyzji organu II instancji odnoszący się do interesu prawnego członka wspólnoty, a także powołane orzecznictwo, stanowią zatem co najmniej przedwczesne, bo bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy rozważania, mniemające w tych okolicznościach wpływu na rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one sformułowane w sposób z którego wynika, iż skarżący domaga się ponownego rozpoznania sprawy co do meritum, a także kwestionuje sprawy związane z wykonaniem przedmiotowego garażu. Zauważyć zatem trzeba, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Nie może też stać się przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę kwestia wadliwego wykonawstwa obiektu, czy ewentualnych odstępstw od pozwolenia, gdyż przedmiotem sprawy jest ocena samej decyzji i zatwierdzonego projektu, a nie następstwa tej decyzji.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.