Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. K. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2011r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu Budowlano-Telekomunikacyjnemu "[...]" Sp. z o.o. w M. pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych ośmiolokalowych z garażem podziemnym, na działkach nr ew. [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w uprzednim postępowaniu decyzją z [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ wezwał do usunięcia braków dokumentacji, po czym wydał ww. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 138 k.p.a. zobowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie i stwierdził, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Organ stwierdził, że przyłącza sieci zlokalizowano poza granicami działek inwestora oznaczonych A,B,C,D na mapie zagospodarowania terenu co wynika z projektu zagospodarowania działek.
Nadto, decyzją z dnia [...] lutego 201 Or. zezwolono jedynie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej do nieruchomości inwestora, co nie jest równoznaczne z zezwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym, o które wykonawca winien wystąpić do zarządcy drogi.
Z uwagi na powyższe - zdaniem organu odwoławczego - konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 79 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta [...] powinien wezwać inwestora do uzupełnienia ww. uchybień oraz zbadać wskazane okoliczności, a w szczególności doprowadzić projekt zagospodarowania do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło Przedsiębiorstwo Budowlano- Telekomunikacyjne "[...]" Sp. z o.o. w M. i wnosząc o jego uchylenie podniosło, że jest ono kolejnym dowodem na przewlekanie sprawy, ciągnącej się ponad dwa lata. Chociaż drugie odwołanie H. K. wpłynęło 19 lipca 2011 r., to w wydanym z dwumiesięcznym opóźnieniem postanowieniu Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 3 listopada 2011 r. Nowy termin również nie został dotrzymany, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano ponad dwa tygodnie później, z rażącym naruszeniem art. 36 k.p.a. (strony o kolejnej zwłoce nie zostały powiadomione, a w samej decyzji nie wyjaśniono jej powodów).
Wojewoda, po raz drugi przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji rażąco naruszył zatem art. 138 k.p.a., tj. obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.
Skarżąca podkreśliła, że wytyczne zawarte w decyzji nr [...] zostały w całości zrealizowane przez inwestora i Starostę. Nadto podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się stwierdzenia nieodpowiadające stanowi faktycznemu, ani prawnemu.
Po przytoczeniu uchybień zauważonych przez organ odwoławczy strona podniosła również, że Wojewoda nie odniósł się wprost do żądań H. K., poprzestając na stwierdzeniu, że odwołanie złożono w terminie. Zachodzi więc uzasadnione podejrzenie, że H. K. nie może być stroną w tym postępowaniu, ponieważ nie ma interesu prawnego. To samo dotyczy J. C. i M. M., które są adresatami zaskarżonej decyzji, choć w żaden sposób w tym postępowaniu nie uczestniczyły.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...], działając m.in. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...]z dnia [...] lipca 2011r. udzielającą pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przyjmując, że Starosta [...] pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego, co narusza art. 7, 77 § 1, 79 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.
Zdaniem organu II instancji przeprowadzenie całego postępowania w przedstawionym zakresie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
W związku z powyższym przede wszystkim przypomnieć trzeba, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednoznacznie zatem ustawodawca uzależnia wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza przesłanka dotyczy sytuacji, w której zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Druga obejmuje sytuację, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, niezbędne jest również wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tym niemniej nowa redakcja art. 138 § 2 k.p.a. - zdaniem Sądu - nie zwalnia organu odwoławczego od wykazania, że nie było możliwe w okolicznościach danej sprawy przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, w oparciu o art. 136 k.p.a., który nie uległ zmianie po ostatniej nowelizacji ustawy procesowej.
Nie traci zatem na aktualności wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać w zestawieniu z art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: - takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Tak więc w przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji oraz, to czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i powody, dla których nie jest możliwe w konkretnej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.
Przeprowadzanie dodatkowego, a zatem uzupełniającego, postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji jest normalną praktyką, mającą umocowanie w strukturze, funkcji i celach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ orzekający drugiej instancji orzeka bowiem na podstawie materiału dowodowego zebranego zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym.
Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie były dwie kwestie. Po pierwsze ustalenie, że przyłącza sieci zostały zaprojektowane poza działkami inwestora oznaczonymi liniami ABCD. Po drugie organ stwierdził, że inwestor nie dołączył do wymaganej dokumentacji decyzji zarządcy drogi zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym.
Organ odwoławczy nie wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których nie było możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w powyższym zakresie przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Motywując wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego stwierdził tylko ogólnie, że przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy. Z takim stanowiskiem organu trudno się zgodzić biorąc pod uwagę skalę stwierdzonych naruszeń.
Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekła jak w pkt. I i II sentencji.