Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/19

Uzasadnienie

1. I. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej jako Skarżąca, Wspólnota) dokonała Prezydentowi [...] zgłoszenia robót budowlanych w postaci remontu dachu polegającego na wymianie pokrycia blachy i obróbek blacharskich w budynku wielorodzinnym (czterokondygnacyjnym), na terenie działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ nałożył na Wspólnotę obowiązek uzupełniania zgłoszenia poprzez przedłożenie:
2. 1. prawidłowo wypełnionego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
3. 2. opinii przyrodniczej stwierdzającej obecność lub brak gatunków chronionych (tj. ptaków i nietoperzy) lub ich siedlisk - zgodnie z Zasadami dotyczącymi ochrony ptaków nietoperzy w budynkach podczas prac remontowych i innych, wynikających z przepisów zawartych w:
4. a) rozporządzeniu Ministra Środowiska z 6.10.2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. 2018 poz. 1614 ze zm.),
5. b) ustawy o ochronie przyrody z 16.04.2014 r. (Dz. U. 2015, poz. 1651 ze zm.), a w razi stwierdzenia ich występowania organ wskazał obowiązki jakie powinny zostać podjęte w celu ich ochrony;
6. 3. rysunku przedstawiającego zakres zgłoszonych robót wraz z opisem i wysokością budynku;
7. 4. oryginału pełnomocnictwa udzielonego osobie składającej wniosek.

Wspólnota Mieszkaniowa uzupełniła wniosek w dniu [...] maja 2019 r. precyzując dodatkowo zakres robót budowlanych (por. załącznik 3b do pisma).

II. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia remontu dachu.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Wspólnota przystąpiła do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych, a więc przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Podkreślił również, że nie może przyjąć bez sprzeciwu zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Takie roboty są bowiem samowolą budowlaną i postępowanie w sprawie legalizacji należy do zadań organu nadzoru budowlanego.

1. III. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie prac budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących bieżącej konserwacji z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte wcześniej. Odwołując się do orzecznictwa organ wyjaśnił, że remontem jest np. wymiana pokrycia dachowego z płyt azbestowo-cementowych na wykonane z blachy, niezwiązana ze zmianą konstrukcji i kształtu dachu, a także wymiana konstrukcji drewnianej dachu przy użyciu nowych materiałów, jak również pokrycia wraz z założeniem rur spustowych i rynien dachowych, rozebraniem przewodu kominowego i wstawieniem izolowanych kanałów wentylacyjnych.

Wspólnota dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na:

1. - wymianie blachy (jako pokrycia nie nadającego się do użytku z powodu przecieków na poddasze) i położenia nowej blachy stalowej powlekanej (na rąbek),
2. - wymianie istniejących obróbek blacharskich dachu i rynien oraz rur na obróbki z blachy powlekanej,
3. - wymianie podbitki dachowej z paneli PCV wraz z wymianą izolacji (zniszczonej przez przecieki wody) z wełny mineralnej (płyty układane na sucho),
4. - wymianie włazu dachowego,
5. - remoncie kominów polegającym na naprawie powierzchni z dociepleniem i położeniem tynku na siatce,
6. - montażu na dachu poziomym ław kominiarskich,
7. - poprawieniu na dachu instalacji odgromowej,

Mając to na uwadze Wojewoda zauważy, że art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Niemniej jednak w art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. wskazano, że wymaga zgłoszenia wykonywanie remontu budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważył zatem, że remont dachu w budynku wielorodzinnym (czterokondygnacyjnym) nie wymaga wprawdzie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wymaga dokonania zgłoszenia, bowiem dotyczy budynku, którego wzniesienie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wynika, że roboty budowlane na dachu budynku (zgodne z zgłoszeniem) zostały zrealizowane w czerwcu i lipcu 2019 r.

Pełnomocnik Wspólnoty otrzymał decyzję organu I instancji o sprzeciwie w dniu [...] czerwca 2019 r., a zatem Skarżąca miała wiedzę, że roboty budowlane nie mogą być prowadzone.

Wspólnota rozpoczęła roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...] maja 2019 r. przedwcześnie, tj. przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu, który upływał z dniem [...] czerwca 2019 r.

Wojewoda dostrzegł wadliwe przytoczenie przez organ I instancji w sentencji decyzji art. 71 ust. 4 P.b., jednak uznał że w okolicznościach prawy pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie. Stanowisko organu I instancji jest zasadne pomimo błędnie przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu. Prezydent prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko i podał podstawy dla których wniósł sprzeciw.

Reasumując organ wskazał, że wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 P.b.

1. IV. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to naruszenie polegało na błędnym ustaleniu, że w sprawie konieczne było zgłoszenie wykonania prac polegających na wymianie pokrycia z blachy i obróbek blacharskich w budynku wielorodzinnym (czterokondygnacyjnym) na terenie działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w W., do którego organ administracji mógł złożyć sprzeciw;
3. 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nieodnoszącym się do stanu faktycznego sprawy, a przez to uniemożliwienie w istocie dokonanie merytorycznej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;
4. 3. art. 11 oraz art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie samodzielnego postępowania dowodowego i uznanie, że wystarczający jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zasadności oraz konieczności wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez Skarżącą;
5. 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
6. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
7. 1. art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a) i b) P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca była zobowiązana do zgłoszenia prac polegających na wymianie pokrycia blachy i obróbek blacharskich w budynku wielorodzinnym (czterokondygnacyjnym) na terenie działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w W.;
8. 2. art. 30 ust. 5 P.b. | poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji zachował termin do złożenia sprzeciwu przez co należało uznać, że decyzja o sprzeciwie powinna zostać potraktowana jako wydana po terminie uprawniającym do jej wydania.

Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji Prezydenta [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

1. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. VI. Skarga jest niezasadna.

Sąd przede wszystkim podziela ustalenia i argumentację Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, w której podkreślono w szczególności to, że remont dachu budynku wielorodzinnego wymagał przed jego rozpoczęciem dokonania prawidłowego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zakres zgłoszonych robót (zwłaszcza ich doprecyzowanie w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. tj. kompleksowa wymiana pokrycia dachowego, orynnowania, obróbek blacharskich, docieplenia przestrzeni dachowych i naprawa kominów) przesądza o tym, że mamy w tym przypadku do czynienia z remontem nie zaś z bieżącą konserwacją, jak stara się to obecnie przedstawić Wspólnota Mieszkaniowa. Bieżącą konserwacją mogłoby być np. uzupełnienie braków w orynnowaniu, załatanie przeciekającego pokrycia dachowego, czy też jego powierzchniowe zabezpieczenie (farbą bądź innym środkiem). Wymiana całego pokrycia wraz z dociepleniem, naprawą kominów i rynien, jest niewątpliwie remontem.

Mając to na względzie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Co do zasady remont nie wymaga również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, niemniej jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a) P.b. zgłoszenia wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, dotyczącego m.in. budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest w sprawie kwestionowane, że budynek taki jak zarządzany przez Wspólnotę Mieszkaniową i objęty zgłoszeniem remontowym, wymagał i nadal wymaga uzyskania na jego wzniesienie pozwolenia na budowę. Tym samym jego remont musiał być poprzedzony zgłoszeniem. Słusznie więc organy przyjęły, że tryb zgłoszenia znajdował w sprawie zastosowanie.

Kontynuując te rozważania Sąd zauważa, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś właściwy organ w terminie 21 dni od dnia jego doręczenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić dopiero wtedy, gdy nie wniesiono sprzeciwu.

Zakres i podstawy sprzeciwu ustawodawca sprecyzował w art. 30 ust. 6 pkt 1-3 P.b. Powodami z którymi prawodawca wiąże nie tyle prawo co obowiązek zgłoszenia sprzeciwu jest więc to, że:

1. 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2. 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3. 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Podstawę zgłoszonego przez Prezydenta[...] sprzeciwu (utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...]) stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. Organy słusznie przyjęły, co nie może podlegać dyskusji, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane a więc kompleksowy i całkowity remont dachu, zostały przez Wspólnotę Mieszkaniową rozpoczęte przed upływem terminu, którym dysponował organ na rozpatrzenie sprawy i ewentualne oprotestowanie dokonanego zgłoszenia. Tego rodzaju sytuacja otwiera możliwość wniesienia sprzeciwu na wskazanej podstawie prawnej.

Nadto Sąd zwraca uwagę na art. 30 ust. 5c i 5d P.b. które przewidują, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie omawianego obowiązku przerywa przy tym bieg terminu na oprotestowanie dokonanego zgłoszenia.

W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane i już chociażby z powodu złożenia przez Wspólnotę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osobę nieuprawnioną i nie posiadającą stosownego pełnomocnictwa, wezwanie brakowe uznać należy za zasadne i usprawiedliwione.

Sąd zwraca także uwagę, iż prezentowane powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowym, zgodnie bowiem z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1245/18 przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zawiera samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", przy czym ustawodawca nie sprecyzował, jak też nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W określeniu "inne przepisy" powinny się więc mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi art. 30 ust. 5 P.b.

Tym samym wobec faktu, że remont wymagał zgłoszenia oraz został niewątpliwie rozpoczęty przed terminem, organ słusznie zgłosił sprzeciw. Nie zmienia skuteczności tego kroku powołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji art. 71 ust. 4 P.b. (sprzeciw dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu). Nie podważa to trafności wydanej decyzji, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda.

W konsekwencji Sąd uznaje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś wszystkie zarzuty skargi są chybione. Strona wadliwie zarzuca natomiast nierozpatrzenie całościowo zgromadzonego materiału dowodowego. Organy trafnie oceniły zakres zgłoszonych robót budowlanych (remontu) słusznie przyjmując, że generują one obowiązek dokonania zgłoszenia. Zasadnie zastosowano również procedurę wezwania Wspólnoty do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia już chociażby z powodu wadliwości złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organ miał prawo wezwać Inwestora do bardziej szczegółowego sprecyzowania zakresu robót, niż pierwotnie podany.

Z uwagi na powyższe za chybione muszą zostać uznane również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak zwrócono uwagę wyżej, zgłoszone prace stanowią remont wymagający zgłoszenia nie zaś bieżącą konserwację, która takim rygorom nie podlegała. Nie jest więc tak jak twierdzi Wspólnota, że nie była ona zobowiązana do zachowania procedury zgłoszenia. Organ nie przekroczył również terminu na wniesienie sprzeciwu. Wydane postanowienie brakowe, które Sąd uznaje za usprawiedliwione okolicznościami, przerwało termin na wniesienie sprzeciwu, który rozpoczął bieg od nowa po uzupełnieniu wskazanych braków zgłoszenia.

Jednocześnie Sąd nie podziela uwag organu, że w sprawie powinien niewątpliwie zostać wdrożony tryb legalizacyjny określony w art. 49b P.b. Przede wszystkim Prezydent [...] i Wojewoda [...] nie są uprawnieni do decydowania w tym zakresie bowiem mogą to robić organy nadzoru budowlanego tj. PINB [...] oraz [...] WINB. Będzie to więc ewentualne nowe postępowanie, toczące się wedle obowiązujących w nim reguł. Nadto, co najmniej rozważenia wymagać będzie w nim to, czy w związku z brzmieniem art. 49b ust. 1 P.b. uregulowany w nim tryb legalizacyjny w ogóle będzie znajdował zastosowanie w tego rodzaju sprawie jak niniejsza.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).