Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2414/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/14, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Pana J. A., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pana J.A., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Pana J. A., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo- składowego z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan., c.o. i elektryczną oraz zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]), w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany.

W wyniku rozpatrzenia skargi Pana J. A. na decyzję Głównego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/14, uchylił ww. decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził min. in., że cyt: "(...) skoro zatem realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji, to należy stwierdzić, że organ w sposób wystarczający nie wyjaśnił tych przesłanek. Zważyć bowiem należy, iż z zawartej w § 2 pkt 5 definicji "intensywności zabudowy terenu (działki budowlanej) - rozumie się przez to wskaźnik definiowany jako stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na danym terenie (działce budowlanej) do powierzchni terenu;..." wynika, iż przez teren należałoby rozumieć działkę budowlaną.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wątpliwości budzi stanowisko organu, iż okoliczność, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego na działce inwestycyjnej nie istniała funkcja podstawowa, nie oznacza, iż niedopuszczalna była realizacja na niej przeznaczenia dopuszczalnego, a ograniczenie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem MNR jako całości, a nie do poszczególnych działek usytuowanych na powyższym terenie (...) z uwagi na przywołane wyżej brzmienie przepisów miejscowego planu, stanowisko organu nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione i uzasadnione (...)".

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. J. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Przedmiotowa zmiana decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], polega na zmianie funkcji obiektu z pierwotnego budynku magazynowo-składowego na budynek świetlicy wiejskiej oraz na zmianie usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Jak wynika z porównania projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiącego załącznik do decyzji zmieniającej tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], z projektem zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiącym załącznik do decyzji pierwotnej tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], sporną inwestycję w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...] przybliżono na odległość 4,00 m (pierwotnie odległość ta wynosiła ok. 7 m).

Stosownie do treści art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorka - Gmina [...] - wraz z wnioskiem z dnia [...]lutego 2012 r. o zmianę pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" na terenie gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). Tym samym, w analizowanym przypadku inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNR. W myśl § 22 ust. 1 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem MNR przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, usługi publiczne, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, budynki gospodarcze, garaże.

Zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 50 % na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji. Stosownie natomiast do treści § 2 pkt 14 planu miejscowego, przez usługi publiczne należy rozumieć działalność związaną z realizacją celów publicznych w rozumieniu przepisów art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - według stanu na dzień 4 kwietnia 2012 r.), jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo- wychowawczych i obiektów sportowych oraz inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 9 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują m.in. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie (świetlica wiejska) nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, jak również co do gabarytów i architektury projektowanego budynku świetlicy wiejskiej.

Dalej GINB wskazał na fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że cyt.: "(...) przez teren należałoby rozumieć działkę budowlaną (...)", to jednak wydaje się, że nie jest to jedyna dopuszczalna interpretacja analizowanego zapisu, na co wskazuje również brak kategorycznego przesądzenia tej kwestii przez Sąd.

Zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 50 % na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji.

Stosownie natomiast do treści § 2 pkt 7 ww. planu miejscowego, przez linie rozgraniczające należy rozumieć granicę pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wobec powyższego "teren wydzielony liniami rozgraniczającymi", do którego odnosi się § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego, może być rozumiany również jako "teren wydzielony liniami stanowiącymi granicę pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (§ 2 pkt 12 w zw. z § 2 pkt 7 m.p.z.p.). A zatem, przy takiej wykładni, pojęcie "przeznaczenia dopuszczalnego" z § 2 pkt 12 planu miejscowego należałoby rozumieć jako "teren wydzielony liniami rozgraniczającymi", tj. teren o określonym przeznaczeniu, oznaczony na załączniku graficznym do planu miejscowego określonym symbolem (np. MNR).

Z kolei § 2 pkt 5 planu miejscowego, zgodnie z którym przez "intensywność zabudowy terenu (działki budowlanej) rozumie się wskaźnik definiowany jako stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na danym terenie (działce budowlanej) do powierzchni tego terenu", może być również interpretowany w ten sposób, że powyższa definicja określa sposób wyliczania intensywności zabudowy zarówno w odniesieniu do terenu jak i w odniesieniu do działki budowlanej. Przy takiej wykładni powyższego przepisu, pojęcia "teren" oraz "działka budowlana" nie są równoznaczne.

Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora. Nadzoru Budowlanego ograniczenie zabudowy wynikające z przepisu § 2 pkt 12 planu miejscowego, w zależności od przyjętej interpretacji może odnosić się zarówno do terenu oznaczonego określonym symbolem (w analizowanym przypadku MNR) jako całości, jak również do poszczególnych działek budowlanych usytuowanych na danym terenie. Obydwu z zaprezentowanych wykładni, w ocenie GINB, nie sposób odmówić prawidłowości.

Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia § 2 pkt 12 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" na terenie gminy [...], to z całą pewnością nie jest to rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (z taką sytuacja niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 404/08, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1089/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1166/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 248/11).

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że na terenie oznaczonym na planie miejscowym symbolem MNR, wydzielonym liniami rozgraniczającymi w dniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], istniała już funkcja podstawowa, tj. zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie dopuszczalne na ww. obszarze stanowiło mniej niż 50 % jego powierzchni. Tak więc, przy zastosowaniu jednej z wyżej wskazanych interpretacji, sporne zamierzenie nie uchybiałoby analizowanym zapisom miejscowego planu.

Dalej organ II instancji wskazał, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący pozostałe ustalenia ww. planu miejscowego. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do wysokości budynków (wymagana - do 2 kondygnacji nadziemnych z możliwością adaptacji poddasza na cele użytkowo-mieszkalne jako trzecia kondygnacja, wysokość do kalenicy dachu nie może być większa niż 10,0 m ponad średni poziom terenu; projektowana - 1 kondygnacja nadziemna z poddaszem nieużytkowym, 6,99 m do kalenicy dachu); kąta nachylenia dachu (wymagany od 30° do 50°; projektowany - 35°); wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany - max. 0,4; projektowany - 0,18 %) oraz powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - min. 30 % powierzchni działki; projektowana - 44,9 %).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto, w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1, 5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że wschodnia ściana projektowanego budynku znajduje się w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], ściana zachodnia w odległości 4,77 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś pochylnię dla osób niepełnosprawnych i schody wejściowe usytuowano w odległości 2,47 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Od północnej granicy działki budynek zaplanowano natomiast w odległości 5 m.

Organ w związku z tym stwierdził, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z brzmieniem § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

Stosownie natomiast do treści § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

Jak wynika z projektu budowlanego na działce inwestycyjnej zaplanowano 3 stanowiska postojowe (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych), w odległości 7,0 m od budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...], w odległości 6,0 m od granicy działki nr ewid. 4[...], oraz w odległości 9,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Tym samym miejsca postojowe zostały usytuowane w taki sposób, że nie naruszają rażąco wymogów określonych w § 19 ust. 1 pkt 2 oraz w § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z dyspozycją § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, budynków należących do kategorii zagrożenia ludzi ZL (tj. m. in. budynków mieszkalnych; zob. § 209 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), powinna wynosić 8,00 m.

W myśl § 271 ust. 10 ww. rozporządzenia, w pasie terenu o szerokości 8,0 m, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Przy czym stosownie do treści § 271 ust. 11 ww. rozporządzenia powyższe wymaganie, o którym mowa w ust. 10, dotyczy pasa terenu o szerokości zmniejszonej o 50% w odniesieniu do tych ścian zewnętrznych obu budynków, które tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120°.

Sporny budynek świetlicy wiejskiej został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w ten sposób, że jego narożnik znajduje się w odległości 5,50 m od narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Wskazane powyżej budynki nie tworzą jednej linii zabudowy i są przesunięte względem siebie. Ściany zewnętrzne obu budynków tworzą między sobą kąt większy niż 60°, lecz mniejszy niż 120°, co zgodnie z dyspozycją § 271 ust. 11 ww. rozporządzenia, pozwala na zmniejszenie wymaganej odległości między ścianami zewnętrznymi projektowanego budynku oraz budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] do 4,00 m.

Organ podkreślił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ponadto, zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco innych przepisów, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ wojewódzki art. 107 § 1 k.p.a., stwierdzono, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy o których mowa w powyższym przepisie, w szczególności podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o przysługującym stronom odwołaniu, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów GINB wyjaśnił, że niniejsze postępowanie nie dotyczy oceny sposobu przyszłego użytkowania ww. obiektu, a w szczególności organizowania dyskotek w ww. obiekcie i przewidywanego przekroczenia norm hałasu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może się również odnieść do kwestii wykupu przez Gminę [...] działki należącej do skarżącego. Powyższe zagadnienia mogą stanowić przedmiot ewentualnej oceny sądów powszechnych.

Przedstawiając powyższą argumentację GINB uznał, iż należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...].

Skargę na tę decyzję złożył J.A.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. I. Rażące naruszenia prawa przez dokonanie wykładni uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] VI 2010 roku, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]w Gminie [...], w zakresie oczywistego brzmienia przepisów uchwały w takie sposób, by wbrew temu prawu miejscowemu móc ustalać, iż uchwała ta jest nieprecyzyjna w swej treści, a co za tym idzie oczywiste brzmienia par. 2 pkt. 12 tej uchwały może być interpretowany dowolnie, by następnie stwierdzić, iż zbudowanie obiektu budowlanego wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego nie jest rażącym naruszeniem prawa, która to interpretacja jako bezprawna nie może być akceptowana przez Wojewódzki Sad Administracyjny, tak przecież surowy dla osób łamiących elementarne zasady prawa budowlanego,
2. II. Naruszenie procedury administracyjnej, a mianowicie art. 153 ppsa, przez dokonanie dowolnej interpretacji wskazanego wyżej prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] VI 2010 roku w sposób, który sprzeczny z tym który w uzasadnieniu swego wyroku dokonał Sąd, przez opaczną wykładnie pojęć przeznaczenia podstawowego konkretnej działki budowalnej, a także przeznaczenia dopuszczalnego takiej działki, w sytuacji co ważne, Sąd ten nie dostrzegł w treści omawianej uchwały takich niezrozumiałych możliwości interpretacyjnych jakie wyłącznie na użytek rozstrzyganej sprawy zaprezentował w pisemnych motywach wydanej decyzji organ administracyjny, Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Pana J. A., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

W orzecznictwie wyrażone są też poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej.

Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję jako nie naruszającą żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności przedmiotem kontrowersji była zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy w tym miejscu wskazać, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylił poprzednią decyzje organu II instancji. Zgodnie zatem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Należy wobec tego wskazać, że w przywołanym wyżej orzeczeniu nie przesądzono o tym, czy decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej treść uzasadnienia nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż w ogóle doszło do naruszenia prawa.

Podkreślić natomiast trzeba, że zasadniczy problem na jaki wskazywał w niniejszej sprawie Sąd dotyczy wspomnianej już wcześniej zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W aspekcie tego zagadnienia orzekający wcześniej Sąd wskazał, że wadliwość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polega na braku wszechstronnej analizy ww. zgodności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy należycie odczytał wskazania Sądu co do dalszego biegu postepowania oraz wywiązał się z obowiązku dokonania oceny naruszenia przez Starostę [...] przepisów o planowaniu przestrzennym.

Ocenę te Sąd w całości podziela. Przeprowadzony przez organ II instancji wywód co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]) należy uznać za prawidłowy.

Po pierwsze nie wydaje się być kwestionowany fakt, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci wiejskiej świetlicy zaliczyć należy do usług publicznych. Szczegółowy wywód w tym zakresie został przestawiony przez organ II instancji a Sad orzekający w sprawie w całości go podziela.

Spornym natomiast było czy użyte w § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego określenie "na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi" dotyczy terenu zainwestowanej działki czy obszaru o określonym w planie przeznaczeniu.

Zdaniem Sądu obie wykładnie są dopuszczalne. Słusznie organ wskazuje na to, że w cytowanym wyżej przepisie użyto określenia "linie rozgraniczające" Stosownie natomiast do treści § 2 pkt 7 ww. planu miejscowego, przez linie rozgraniczające należy rozumieć granicę pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wobec powyższego "teren wydzielony liniami rozgraniczającymi", do którego odnosi się § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego, może być rozumiany również jako "teren wydzielony liniami stanowiącymi granicę pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (§ 2 pkt 12 w zw. z § 2 pkt 7 m.p.z.p.). A zatem, przy takiej wykładni, pojęcie "przeznaczenia dopuszczalnego" z § 2 pkt 12 planu miejscowego należałoby rozumieć jako "teren wydzielony liniami rozgraniczającymi", tj. teren o określonym przeznaczeniu, oznaczony na załączniku graficznym do planu miejscowego określonym symbolem (np. MNR).

Konstatacja tak prowadzi natomiast do wniosku, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie jest sprzeczna z zapisem mówiącym o konieczności istnienia zabudowy podstawowej przed realizacją zabudowy dopuszczalnej.

W tej sytuacji uznać należy, że rację ma organ odwoławczy wskazując, iż w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Podkreślić należy również, że organ II instancji szczegółowo odniósł się do oceny zgodności inwestycji nie tylko z przepisami planistycznymi ale także przepisami technicznymi. Wszechstronna ocena organu odwoławczego została w całości zaakceptowana przez Sąd rozpoznający sprawę.

W tej sytuacji zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd podziela stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.