Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 1a pkt 12 lit. b zdanie pierwsze, art. 2, art. 17, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na Z. G. oraz A. U. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nakazującą Z. G. oraz A. U. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. G. oraz A. U., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez Z. G. oraz A. U. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], organ przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji.
Organ podał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania ww. obowiązku. Następnie w dniu [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] dla Z. G. i nr [...] dla A. U., których doręczenie w dniu 8 września 2010 r. i 10 września 2010 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienie organu pierwszej instancji zasługuje na uchylenie, ponieważ postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 ww. ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem organu, wydaje się być nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed datą skutecznego doręczenia stronie zobowiązanej tytułu wykonawczego, a więc datą formalnego wszczęcia egzekucji administracyjnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w dniu [...] września 2010 r., zaś tytuł wykonawczy nr [...] został doręczony jednej ze stron zobowiązanych – A. U. w dniu 10 września 2010 r. Podkreślił, że doręczenie tytułu wykonawczego stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, tj. przed doręczeniem tego tytułu osobie zobowiązanej.
Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu całkowity brak uzasadnienia względem wysokości kwoty, w jakiej organ powiatowy ustalił grzywnę. Stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 510/05, przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. U., zarzucając:
- - naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. wobec braku przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek dla dokonania wskazanej czynności,
- - naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na braku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów podniesionych w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] o nałożeniu grzywny.
Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu grzywny było przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Z. G. oraz A. U. grzywny w celu przymuszenia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.).
Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Jak stanowi art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, tj. wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nakazującej Z. G. oraz A. U. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
Należy zauważyć, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami ustawy u.p.e.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postanowienia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło przed doręczeniem tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jednej ze stron zobowiązanych – A. U., co miało miejsce w dniu 10 września 2010 r. Organ pierwszej instancji wydał więc postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed datą wszczęcia egzekucji administracyjnej, tj. przed dniem doręczenia tytułu wykonawczego osobie zobowiązanej.
Co do zasady, "chwilą wszczęcia egzekucji" w rozumieniu art. 26 § 5 u.p.e.a. jest dzień (konkretna data dniowa), w którym dochodzi do prawem określonego zdarzenia wywołującego w myśl tej regulacji określony w niej skutek w postaci wszczęcia egzekucji (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I FSK 1298/06, Lex nr 485354). Brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą nastąpić wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej jest dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcie i prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06, Lex nr 341247).
Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił wysokości kwoty, w jakiej została ustalona grzywna. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07, Lex nr 437519). Uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno być zatem szczególnie wnikliwe, aby nie można było zarzucić organowi dowolności w jego podejmowaniu.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na brak umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne, stwierdzić należy, iż przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały wymienione w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się:
- 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania,
- 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał,
- 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa,
- 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego,
- 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny,
- 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego,
- 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu,
- 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania,
- 9) na żądanie wierzyciela,
- 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Zgodnie zaś z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
Powyższe przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W szczególności zauważyć należy, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu, a brak doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie pozbawia zobowiązanego prawa do składania zarzutów (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 427/06, Lex nr 262785). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2585/02 (Lex nr 148901), odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.