Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [....] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:
Prezydent [...] postanowieniem z [....] kwietnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 z 2002 r., poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] złożonego w dniu 7 marca 2012 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr 207 usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową, handlową oraz hotelową zlokalizowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [....] przy ul. [...] w [....], jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Powyższe postanowienie zostało wysłane -celem doręczenia- na adres pełnomocnika [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [....], P. M., który w imieniu [....] wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu.
W dniu 31 maja 2012 r. do Urzędu [....] wpłynęło zażalenie [....] Sp. z o. o. w Warszawie na ww. postanowienie Prezydenta [....] z [....] kwietnia 2012 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu wniosku [....] podniósł, że wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr 207 jest lokalem samodzielnym, został złożony w imieniu Spółki przez pełnomocnika P. Mi., prowadzącego działalność gospodarczą [....] przy ul. [....] w [....]. P. M. został upoważniony przez wnioskodawcę do przygotowania i złożenia wszystkich wniosków o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, położonych w budynku przy ul. [....] w [...]. Po złożeniu tego wniosku pełnomocnik nie kontaktował się już ze Spółką. Pod koniec marca 2012 r. [....] podjął kroki w celu ustalenia losów złożonych wniosków. Ponowiono próby w drugiej połowie kwietnia 2012 r. Po licznych próbach, w dniu 7 maja 2012 r. Spółce udało się skontaktować z P. M., jednakże nie podał on żadnych wiarygodnych informacji na temat losów złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia. Kolejne próby kontaktu z pełnomocnikiem okazały się również bezskuteczne.
W konsekwencji, w dniu 16 maja 2012 r. [....] cofnął pełnomocnictwo udzielone ww. osobie, o czym poinformował organ I instancji. Jednocześnie zwrócił się do organu o informacje w przedmiocie złożonych wniosków. 23 maja 2012 r. [....] dowiedział się od organu I instancji o wydaniu w sprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. postanowienia, które wcześniej doręczono jego pełnomocnikowi. [....] wskazał w konsekwencji na to, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia było przez niego niezawinione, albowiem spowodowane było brakiem kontaktu z pełnomocnikiem Instytutu i jego wadliwym działaniem.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [....] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i w oparciu o art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że instytucja przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.) stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. W niniejszej sprawie nie spełniono dwóch z tych przesłanek, tj. wnoszący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, nadto - nie dochował terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Następnie, postanowieniem z [....] sierpnia 2012 r. znak jw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....], na zasadzie art. 144 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy jest obowiązany - w pierwszej kolejności w postępowaniu wstępnym - zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Konsekwencją powyższego jest to, iż w przypadku wniesienia zażalenia po ustawowo określonym 7-dniowym terminie organ rozpatrujący zażalenie obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia na podstawie art. 144 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenie.
Postanowienie nr [....]wydane przez Prezydenta [....] w dniu [....] kwietnia 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr 207 usytuowany w budynku przy ul. [....] w [....] jest lokalem samodzielnym, zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi w trybie art. 44 k.p.a. Z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie wynika, że ww. przesyłka została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 18 kwietnia 2012 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 23 kwietnia 2012 r., a po raz drugi w dniu 30 kwietnia 2012 r. Przesyłkę tę urząd pocztowy zwrócił do nadawcy w dniu 8 maja 2012 r., a tym samym była ona przechowywana w urzędzie pocztowym przez wymagany okres czternastu dni, licząc od daty pierwszego awiza. Na przesyłce widnieje informacja o sposobie zawiadomienia o niej adresata. [....] Sp. z o. o. w [....] zażalenie datowane na dzień 30 maja 2012 r., złożył w organie I instancji w dniu 31 maja 2012 r. Zważywszy, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się lub nadaje listem w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie należało uznać, że powyżej wskazane zażalenie złożone zostało z uchybieniem terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [..] sierpnia 2012 r., strona skarżąca – [....] Sp. z o.o. w [....] zarzuciła naruszenie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. wobec przyjęcia, iż Spółka uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [....] kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy Spółka wraz zażaleniem złożyła do SKO w [....] prośbę o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji, w związku z którą Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. (znak: [..]) odmówiło Spółce przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do przywrócenia powyższego terminu.
W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wniosła także o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg na postanowienia SKO w [....] o znakach: [....] oraz [....] ewentualnie o dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania WSA w Warszawie Wydziału VII, dotyczących skargi na postanowienie SKO w [....] z [...] sierpnia 2012 r. znak: [....].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wymaga zaznaczenia, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z [....] sierpnia 2012 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
Postanowienie to zapadło w związku z zażaleniem skarżącej Spółki wniesionym na postanowienie Prezydenta [....] z [....] kwietnia 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Kontrolowane orzeczenie poprzedzone zostało postanowieniem Kolegium z [....] sierpnia 2012 r. znak: [....] i stanowiło (jak należy przyjąć) jego konsekwencję. Wymienionym postanowieniem z [....] sierpnia 2012 r. Kolegium negatywnie bowiem załatwiło prośbę skarżącej Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta [....] (a tylko taka ocena prośby wniesionej na podstawie art. 58 i nast. Kodeksu mogła skutkować wydaniem orzeczenia przewidzianego w art. 134).
Orzeczenie Kolegium z [....] sierpnia 2012 r. zostało również zaskarżone przez [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2417/12 rozpoznawaną skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał kwestionowane postanowienie -wydane w oparciu o art. 59 § 2 k.p.a.- za wadliwe z tego względu, iż nie zostało poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w kwestiach istotnych dla wyniku sprawy. Powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie musiał mieć na względzie. Nadal do załatwienia (po uprawomocnieniu się ww. wyroku Sądu) pozostanie bowiem wniosek skarżącej Spółki o przywrócenie uchybionego terminu, z uwagi na to, iż postanowieniem z [....] sierpnia 2012 r. nie został on należycie rozpatrzony. W takiej zaś sytuacji nie można było przyjąć, że prawidłowym było zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie na jego podstawie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
Wady popełnione przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, skutkowały bowiem co najmniej przedwczesnym zastosowaniem ww. art. 134 Kodeksu. Nadto, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wskazuje, iż te same błędy, które popełniono wydając postanowienie z [....] sierpnia 2012 r., popełniono także orzekając w dniu [...] sierpnia 2012 r.
Przed rozwinięciem powyższego dostrzec trzeba, iż przepis art. 134 (stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie) obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie – na zasadzie art. 144) jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania/zażalenia lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do ich wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. (czy też, w przypadku zażalenia – z art. 141 § 2 k.p.a.) został przez stronę zachowany.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło właściwego postępowania w ww. materii, w szczególności w zakresie ustalenia, czy przesyłka zawierająca postanowienie organu I instancji została prawidłowo doręczona. Ten aspekt sprawy nie został w sposób prawidłowy rozważony, a niewątpliwie mógł mieć znaczenie dla ustalenia, czy zachodzi podstawa do zastosowania art. 134 Kodeksu.
Zauważyć w tym kontekście należy, iż postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [....] zostało wydane w oparciu o art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki reprezentowanej przez pełnomocnika – P. M., o wydanie zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia został podpisany przez ww. osobę, przy czym wskazano w nim adres Spółki. Do wniosku załączono upoważnienie dla P. M., bez podania w nim jego adresu. Reasumując, wnosząc o wydanie zaświadczenia (o samodzielności lokalu) nie wskazano w żadnym miejscu adresu pełnomocnika. Wskazano jedynie adres Spółki – ul. [...] w [....]. Tymczasem przesyłka zawierająca ww. postanowienie została skierowana do pełnomocnika i na jego adres, tj. ul. [....] w [....]. Wprawdzie prawidłowo przesyłkę tę skierowano do pełnomocnika Spółki. Wymaga tego bowiem przepis art. 40 § 2 k.p.a., a w sprawie bezspornym jest, iż Spółka była reprezentowana przez ww. osobę (o czym świadczy dołączone do wniosku upoważnienie z 1 marca 2012 r.).
Niemniej, z akt sprawy nie wynika, aby prawidłowym adresem do korespondencji był adres tego pełnomocnika (adres, pod którym prowadzi on swoją działalność gospodarczą), tj. ul. [....] w [....]. Okoliczności tej Sąd nie mógł w ostateczny sposób przesądzić, albowiem w aktach brak jest koperty, w której wniosek o wydanie zaświadczenia złożono. Przy czym, z adnotacji urzędowych umieszczonych na nim nie wynika, aby został on złożony osobiście. Nie wykluczone więc, iż wskazany wyżej adres uwidoczniony był na kopercie, w której przesyłkę nadano, jako adres do doręczeń. W innym razie, należałoby przyjąć, że postanowienie Prezydenta [....] winno być wysłane do pełnomocnika ale na adres z wniosku, tj. na ul. [....] w [....]. Wysłanie zaś wskazanej korespondencji pod inny adres (niż podany we wniosku), należałoby uznać za nieprawidłowe. Konkludując, należałoby w sprawie wyjaśnić, a tego nie uczyniono, pod jaki adres postanowienie organu I instancji winno być wysłane.
Ma to znaczenie dla skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., czyli doręczenia zastępczego, które to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ma też w końcu znaczenie dla oceny, czy zachodzi podstawa do przywrócenia Spółce uchybionego terminu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na wiele przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie, a wśród takich przykładów wymienia się również "niedoręczenie stronie zapadłej decyzji" (por. wyrok NA z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 688/11, lex nr 1217417).
Powyższe nie zostało rozważone w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano jedynie na to, iż doręczenia dokonano w trybie art. 44 k.p.a. i było ono skuteczne, albowiem przesyłkę dwukrotnie awizowano i przechowywano w urzędzie pocztowym przez wymagane 14 dni. Dokonując oceny skuteczności tego doręczenia nie zajęto się zupełnie tym, czy przesyłkę skierowano pod prawidłowy adres. Wskazać zaś należy, iż o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy ma się pewność co do prawidłowości adresu.
Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone wyczerpującą oceną tych okoliczności, które z uwagi na rozpoznawaną w sprawie kwestię formalną (związaną z uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia), mogły mieć znaczenie prawne. Takim działaniem dopuszczono się -w ocenie Sądu- naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu w zw. z art. 134 tej ustawy.
Orzekając ponownie w sprawie Kolegium winno mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Winno również rozstrzygnięcie w sprawie uzależnić od wyniku postępowania dotyczącego prośby Spółki o przywrócenie uchybionego terminu.
Z tych też powodów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.