Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Lokalową [...] w [...] jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawny:
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] wykonanie w budynku wielofunkcyjnym przy ul. [...] w [...] obowiązków polegających na zapewnieniu sprawności technicznej urządzeń przeciwpożarowych jakimi są instalacja tryskaczowa i instalacja wodociągowa przeciwpożarowa z zaworami 52, w terminie do 31 lipca 2011 r.
Pismem z [...] sierpnia 2011 r. [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w [...] zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r., na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu żądania wskazana Spółka podniosła, że kwestionowana decyzja została skierowana do podmiotu, który nie istnieje, a w związku z tym zawarte w niej zobowiązanie jest bezskuteczne. Dostrzegła przy tym, że wbrew osnowie tej decyzji w obrocie prawnym występuje jedynie podmiot pod nazwą Wspólnota Lokalowa [...] w [...], a nie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].
Jednocześnie Spółka [...] wyjaśniła, że ma interes prawny w niniejszej sprawie, a świadczy o tym fakt, iż w dniu 14 i 21 marca 2011 r. złożyła do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] zawiadomienie o tym, że przedstawiciele zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnoty Lokalowej [...] w [...] dokonali odcięcia instalacji zapewniającej ochronę przeciwpożarową dla budynku położonego przy ul. [...] w [...], którego jest właścicielem. Spółka [...] wskazała nadto, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją było wadliwe, albowiem nie zapewniono jej udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i nie mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego.
Po wszczęciu postępowania na wniosek ww. Spółki, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 157 oraz art. 158 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]. Organ przyjął, iż posłużenie się nazwą rodzajową wspólnoty w sentencji weryfikowanego orzeczenia nie stanowi o jego kwalifikowanej wadliwości.
W odwołaniu od tej decyzji, Spółka [...] podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i podniosła, że wydając kwestionowane orzeczenie organ winien był użyć indywidualnego i oficjalnego oznaczenia (nazwy własnej) podmiotu będącego stroną.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] listopada 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 tej ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że odwołanie jest zasadne. Wskazał, iż organ PSP w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych obowiązany jest m. in. ustalić precyzyjnie nazwy stron postępowania w sprawie. I tak właśnie postąpili przedstawiciele Komendy Miejskiej PSP w [...]. W protokole z 24 marca 2011 r. zapisano, że stronami w sprawie są: Wspólnota Lokalowa [...] przy ul. [...] w [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w [...] i [...] Spółka z o.o.
Spółka komandytowa przy ul. [...] w [...]. Tymczasem w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. jako zobowiązana do wykonania obowiązku widnieje Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Zatem, niezaprzeczalnie przywołane nazwy wspólnoty przy ul. [...] w [...] w obu tych dokumentach są różne. Tym samym należało uznać, jak wskazał organ odwoławczy, że decyzja została skierowana nie do strony w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2011 r. skarżąca – Wspólnota Lokalowa [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nie została do niej skierowana, co zaś skutkowało niesłusznym stwierdzeniem nieważności tej decyzji;
- 2. art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym kontekście skarżąca wskazała na:
- - pominięcie okoliczności, iż w protokole pokontrolnym z 24 marca 2011 r. sporządzonym przez pracowników Komendy Miejskiej PSP w [...] zapisano, że stroną w sprawie jest m.in. Wspólnota Lokalowa [...] jako dowodu na to, iż w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. błędne oznaczenie strony było wynikiem oczywistej omyłki,
- - pominięcie okoliczności, że niezaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do skarżącej, Komendant Miejski PSP w [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w swojej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. polegającą na błędnym określeniu nazwy strony jako Wspólnota Mieszkaniowa [...] zamiast Wspólnota Lokalowa [...] i, że decyzją z [...] sierpnia 2011 r. ten sam organ zmienił ww. decyzję z [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków ustalając nowy termin ich wykonania przez skarżącą na dzień 30 sierpnia 2011 r.,
- - błędne przyjęcie, że skarżąca nie podjęła działań, do których organ PSP w swojej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową [...] [...], podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że pismem z 28 lipca 2011 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego PSP [...] o prolongatę terminu wykonania modernizacji instalacji tryskaczowej i hydrantowej do 30 sierpnia 2011 r. oraz, że pismem z 20 września 2011 r. zawiadomiła ww. organ PSP o wykonaniu wszystkich obowiązków nałożonych na nią decyzją z [...] kwietnia 2011 r.
Tak postawione zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym to skarżąca przede wszystkim zaznaczyła, że w kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. doszło jedynie do oczywistej omyłki przy oznaczeniu nazwy strony, ale strona ta – tj. skarżąca Wspólnota, nigdy nie miała wątpliwości, że decyzja obowiązki nakłada właśnie na nią i przystąpiła do jej wykonania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty za chybione. Dodatkowo Komendant Główny PSP wskazał, iż kwestionowana decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie procesowym z 21 marca 2012 r. uczestnik postępowania – Spółka [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w [...] wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione i stanowisko w niej zawarte. W konsekwencji tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to spowodowało wadliwe zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2011 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z [...] listopada 2011 r., wszczęte zostało na wniosek Spółki [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w [...], która zwróciła się o unieważnienie decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem podstawy prawnej wskazanej we wniosku inicjującym to postępowanie. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż właściwy organ prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie jest związany treścią wniosku co do wskazanej w nim podstawy unieważnienia kwestionowanego aktu administracyjnego i jest obowiązany ocenić ten akt kierując się wszystkimi przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała jednak, jak uznał organ odwoławczy, przesłanka uregulowana w pkt 4 ww. przepisu, zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Komendant Główny, po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] od decyzji wydanej w sprawie w I instancji w dniu [...] września 2011 r. (o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z [...] kwietnia 2011 r.), uchylił zaskarżone orzeczenie, a orzekając co do istoty – stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z [...] kwietnia 2011 r. podzielając stanowisko zawarte we wniosku inicjującym to postępowanie. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonując takiej oceny organ odwoławczy wskazał na to, iż w sentencji decyzji jako strona widnieje "Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...]" zamiast "Wspólnota Lokalowa [...] [...]".
W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu, albowiem przedstawiona w nim ocena sprawy została oparta na niepełnej analizie okoliczności faktycznych, mających znaczenie przy ocenie wagi naruszenia jakiego dopuścił się Komendant Miejski PSP w [...] wydając decyzję [...] kwietnia 2011 r. i określając podmiot zobowiązany do jej wykonania.
Bezsporne w sprawie jest, że w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Komendant Miejski PSP w [...] popełnił błąd w oznaczeniu (określeniu) strony. Decyzją tą nałożył obowiązki dotyczące budynku wielofunkcyjnego przy ul. [...] w [...], a jako podmiot zobowiązany do ich wykonania wskazał Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...]. Tymczasem, z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z 24 marca 2011 r. (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, iż właścicielem ww. budynku jest Wspólnota Lokalowa [...] w [...], natomiast Wspólnota Mieszkaniowa [...] (a nie [...]) w [...] jest właścicielem budynku przy ul. [...] w [...]. Dostrzegając powyższe stwierdzić zatem trzeba, iż zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, w trybie stwierdzenia nieważności, było wyjaśnienie w pierwszej kolejności charakteru błędu popełnionego przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] przy określaniu podmiotu zobowiązanego.
Należało w tym zakresie ustalić, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, czy ww. błąd mógł być sprostowany w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a., czy też mógł być usunięty tylko w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazane tryby są trybami niekonkurencyjnymi, co oznacza, iż te błędy organu, które mogą być usunięte w trybie zwykłym uregulowanym w art. 113 § 1, nie mogą stanowić podstawy do unieważnienia aktu administracyjnego (i odwrotnie). Zatem, należało dokonując oceny w ww. zakresie pamiętać, że nie powoduje nieważności decyzji oznaczenie strony niepełne lub zawierające oczywisty błąd (omyłkę).
Prawidłowego postępowania w powyższej kwestii organ odwoławczy w sprawie nie przeprowadził, o czym świadczy uzasadnienie decyzji tego organu i czym w ocenie Sądu organ ten dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 113 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy -wskazując na błędne oznaczenie strony w sentencji weryfikowanego orzeczenia- przyjął bez dokładnej analizy sprawy, iż decyzja weryfikowana w sposób kwalifikowany narusza prawo. Nie wziął pod uwagę, że decyzja ta nakłada obowiązki w związku z kontrolą przeprowadzoną w budynku wielofunkcyjnym przy ul. [...] w [...], a także, że budynek ten stanowi własność Wspólnoty Lokalowej [...] w [...] oraz, że w trakcie wskazanej kontroli mającej miejsce w dniu 24 marca 2011 r. Wspólnota ta była reprezentowana. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę tego, że postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Komendant Miejski PSP [...] na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę w decyzji własnej z [...] kwietnia 2011 r. znak j.w., polegającą na błędnym określeniu nazwy strony jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] " zamiast "Wspólnota Lokalowa [...] w [...] ", w ten sposób, że wyraz "Mieszkaniowa" zastąpił wyrazem "Lokalowa".
Organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wziął pod uwagę także tego, iż decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Komendant Miejski PSP w [...] na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił pkt 1 i 2 decyzji własnej z [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków i uczynił to na wniosek Wspólnoty Lokalowej [...] w [...].
W kontekście wskazanych okoliczności, zdaniem Sądu, brak było zaś podstaw do przyjęcia, iż błąd w określeniu podmiotu zobowiązanego uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że Wspólnota Lokalowa [...] w [...] była stroną postępowania oraz, że decyzja nakładająca obowiązki z [...] kwietnia 2011 r. wydana została w związku z kontrolą przeprowadzoną w budynku, w którym funkcjonuje ta Wspólnota, a także, że obowiązki w niej określone obciążają tą Wspólnotę. Błąd polegający na przywołaniu w oznaczeniu tej Wspólnoty wyrazu "Mieszkaniowa" zamiast "Lokalowa" w takich okolicznościach stanowi jedynie oczywistą omyłkę (poprzez mylne podanie części jej nazwy własnej) i mógł być naprawiony w trybie zwykłym, przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a., co też zostało uczynione, a postanowienie wydane w tym zakresie jest ostateczne. Weryfikując decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Komendant Główny PSP obowiązany był więc wskazane postanowienie uwzględnić.
Sprostowanie decyzji jest bowiem integralnie związane z decyzją, która podlega sprostowaniu, a skoro tak to w postępowaniu nadzorczym ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno decyzja, jak i postanowienie ją prostujące. Nadto, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje także to, że Wspólnota Lokalowa [...] w [...] nie miała żadnych wątpliwości, iż decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nakłada na nią obowiązki, o czym świadczy chociażby fakt złożenia przez tą Wspólnotę wniosku o prolongatę -w trybie art. 155 k.p.a.- terminów określonych w ww. decyzji do wykonania obowiązków.
Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji i uznał, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do unieważnienia decyzji z [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo Sąd w tym miejscu zauważa, iż zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 350/06, lex nr 291195), stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. W ocenie Sądu, taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a to oznacza, że błąd popełniony w nazwie strony mógł być naprawiony w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a.
Konkludując, z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz bezpodstawnym zastosowaniem w sprawie art. 156 § 1 pkt 4 tej ustawy. W ocenie Sądu, decyzja ta nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i właściwą analizą sprawy, a w efekcie tego mocą tej decyzji wadliwie przyjęto, iż decyzja z [...] kwietnia 2011 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.
Ponownie orzekając Komendant Główny PSP obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić kwestionowaną decyzję, mając na względzie pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja zaskarżona zawierała bowiem ocenę kwestionowanego orzeczenia tylko w kontekście art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i tylko w tym zakresie Sąd mógł wypowiedzieć się w sprawie. Nadal kwestią nie wyjaśnioną w sprawie pozostaje więc, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej eliminację w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego. Dlatego też stosowne postępowanie winno być przeprowadzone w tym zakresie i winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w następstwie tego postępowania orzeczenia.
Jednocześnie Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż odpowiedź organu na skargę nie stanowi o uzupełnieniu argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji i nie może mieć znaczenia przy kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu Sąd nie mógł uwzględnić dodatkowej okoliczności podniesionej w odpowiedzi na skargę, iż kwestionowana decyzja została wydana także z rażącym naruszeniem prawa i wypowiedzieć się w tej kwestii.
Na koniec, mając na uwadze, iż Komendant Główny PSP wznowił postepowanie zakończone zaskarżoną decyzją i w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., Sąd zauważa, iż skoro decyzja ta nie wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżonego w sprawie orzeczenia z [...] listopada 2011 r., to postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Nadto (dostrzegając okoliczność jaka zaważyła na wznowieniu postępowania w sprawie, a mianowicie brak znajomości przez organ postanowienia o sprostowaniu z [...] sierpnia 2011 r.), Sąd na marginesie (w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) zaznacza, iż w wyroku z 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt V SA 1831/00, lex nr 51329), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn).
Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił.
W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.