Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. ([...]/12), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]/2012), umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Miasta [...], w sprawie wstrzymania budowy budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dz.nr [...],[...],[...],[...],[...]) przy pasie drogowym ul. [...] i [...] w [...] prowadzonych bez zezwolenia na wznowienie robót budowanych.
Organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].11.2009 r. kontrolę co do zgodności wykonywanych robót z decyzją PINB Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]/08 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót i ustalił, że budynek handlowo-usługowy w budowie bez zmian, od kontroli w dniu [...].01.2007 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych, zaś w budynku oznaczonym jako budynek projektowany prowadzone są roboty budowlane. Według dziennika budowy wznowienie robót nastąpiło [...].06.2009 r.
PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...].12.2009 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z [...].10.2009 r.
Postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. [...] WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, które podjął postanowieniem z dnia [...].03.2011 r.
Następnie decyzją z dnia [...].03.2011 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powiatowy decyzją z dnia [...].09.2011 r. ponownie umorzył postępowanie, które i tym razem decyzją z dnia [...].12.2011 r. organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
PINB Miasta [...] ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz trzeci umorzył postępowanie w tej sprawie.
Organ odwoławczy podał, że uchylając uprzednią decyzję wskazał na konieczność ustalenia, jakie roboty wykonano po wyroku WSA z dnia 18.06.2009 r., VII SA/Wa 438/09, bowiem decyzja nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zatem do wydania wyroku inwestor mógł je wykonywać. Organ powiatowy ustalił, że zgodnie z dziennikiem budowy po [...].06.2009 r. wykonywano strop nad piwnicami, roboty powyżej stropu opisane w protokole z oględzin z dnia [...].11.2009 tj. ściany parteru, I piętra, ściany kolankowe poddasza, strop nad parterem, strop nad I piętrem oraz wewnętrzną klatkę schodową w części oznaczonej na planie zagospodarowania projektu zamiennego jako budynek projektowany. Od [...].11.2009 r. inwestor nie prowadzi żadnych robót.
W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie prowadzono bowiem zgodnie z ww. wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do zaprzestania kontynuowania robót budowlanych bez zezwolenia na wznowienie robót i w tym przedmiocie wydano decyzję. Organ powiatowy prawidłowo wskazał, że wniosek z dnia [...].10.2009 r. nie dotyczył wydania nakazu rozbiórki, a wstrzymania robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu wykonywania robót budowlanych po [...].06.2009 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że organ powiatowy prowadzi postępowanie naprawcze odnośnie ww. budynku.
Organ wskazał, że na decyzję z dnia [...].03.2011 r. uchylającą decyzję z dnia [...].12.2009 r. inwestor złożył skargę do WSA w W-wie. Następnie skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 08.02.2012 r., VII SA/Wa 1110/11. Przed NSA postępowanie nie zostało zakończone.
W związku z niewstrzymaniem przez Sąd wykonania decyzji z [...].03.2011 r. organ I instancji zobowiązany był prowadzić postępowanie zgodnie z argumentacją organu wojewódzkiego. Wskazał, że zarzuty odnośnie nieprawidłowości w prowadzeniu budowy Miasto [...] winno składać w w/w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77 § 2, 80,105 i 107 kpa oraz 48, 50 ust. 4, 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Podał, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18.06.2009 r. VII SA/Wa 438/09, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na decyzję z dnia [...].01.2009 r. umarzającą postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pomimo uchylenia przez Sąd ww. inwestycji inwestor prowadził prace budowlane. W związku z powyższym skarżący zwrócił się o podjęcie czynności według właściwości.
W ocenie skarżącego powyższe rozstrzygnięcie rażąco narusza przepisy postępowania, jak i art.48, 50, 50a i 51 ustawy. Organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 kpa wbrew którym nie ustalono, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy, a w szczególności, czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub na wznowienie robót.
W świetle decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2004 r. inwestor posiadał prawo do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, nie posiadał natomiast prawa do odbudowy budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i przebudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przypadku inwestycji prowadzonej przez J. R. wymagane było pozwolenie na odbudowę, które nigdy nie zostało wydane, co prowadzi do konkluzji, iż inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę.
Organy pominęły fakt że fundamenty istniejącego budynku i część ścian rozebrano, na co inwestor nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę. Organy nie zbadały, czy w sprawie obowiązuje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót. Zgodnie bowiem z art. art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 ustawy. W toku postępowania organ nie przeprowadził dowodów na okoliczności wymienione w art. 48 ust. 2 ustawy, to jest zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Powyższe braki w postępowaniu dowodowym doprowadziły do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Organ II instancji wychodząc z założenia, że skoro roboty budowlane nie są już prowadzone, uznał że wstrzymanie robót jest zbędne.
Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.
Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja rażąco naruszyła także art. 50a pkt 2 ustawy. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skoro Miasto [...] nie zwróciło się z wnioskiem o rozbiórkę części budynku samowolnie wykonanego po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu, to organy są związane wnioskiem strony. W ten sposób naruszono art. 6 i 7 kpa. Prawo zaś nakazuje w tym przypadku rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z urzędu, a nie na wniosek strony.
Organ powiatowy stwierdził, że po wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2007 r. o wstrzymaniu robót i po uchyleniu wyrokiem z dnia [...].06.2009 r. decyzji zezwalającej na wznowienie robót - inwestor wykonywał prace budowlane, a zatem istnieje przedmiot rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy nie wykazał jakiego elementu materialnego stosunku prawnego zabrakło, skoro hipoteza art. 50a ustawy została wypełniona. Wspomniane postępowanie naprawcze jest prowadzone w odniesieniu do samowoli budowlanej popełnionej przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót w dniu [...].02.2007 r., natomiast roboty wykonane później nie są objęte tym postępowaniem.
Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wbrew art. 107 § 1 i 3 kpa nie wskazuje, na jakich dowodach organ się oparł, którym odmówił wiarygodności i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji.
Następnie skarżący przedstawił argumentację odnośnie posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie w zw. z art. 19 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz kolejny umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Miasta [...], w sprawie wstrzymania budowy ww. budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.
Skarga jest zasadna, bowiem organy nadzoru budowlanego nienależycie zebrały i oceniły materiał dowodowy, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, błędnie stosując przy tym instytucję umorzenia postępowania.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009r. Miasto [...] domagało się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego natychmiastowych działań zmierzających do zaprzestania kontynuowania robót budowlanych, a zatem wstrzymania przedmiotowej budowy wskazując, że inwestor - pomimo braku wymaganego zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009r., VII SA/Wa 438/09 - nadal kontynuuje budowę. Okoliczność ta była podnoszona również w kolejnych pismach Miasta [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2009r.).
W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 a pkt 2 ustawy właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Podkreślić przy tym trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w trybie art. 50 ustawy nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji a zabezpieczeniem jego wykonania jest właśnie art. 50a ustawy.
Powołana regulacja dotyczy zatem przypadków nierespektowania przez inwestora nakazów wstrzymania budowy, nakładając na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizujących samowolę budowlaną na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2 ustawy oraz na podstawie art. 50 ustawy.
Wydanie decyzji w oparciu o pkt 1 znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie pkt 2 - co wymaga podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy - uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.
W zależności od oceny, organ zobligowany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki konkretnego obiektu budowlanego. Nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do poprzedniego stanu ma wyraźnie restytucyjny charakter. Jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Natomiast wydanie drugiej z decyzji powoduje skutki bardziej dotkliwe dla inwestora.
W związku z powyższym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było jednoznaczne ustalenie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała zastosowania regulacja, o której mowa w art. 50 a ust. 2 ustawy.
W konsekwencji, jako błędne należało ocenić stanowisko organu odwoławczego, że organ powiatowy prawidłowo wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października 2009r. nie dotyczył wydania nakazu rozbiórki tylko wstrzymania robót budowlanych, a skoro zgodnie z dokonanymi ustaleniami inwestor od [...] listopada 2.009r. nie prowadzi żadnych robót, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem dokonanie wnikliwej analizy, w tym w oparciu o dziennik budowy, czy inwestor prowadził roboty po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uwzględniając okresy, w których nie był uprawniony do ich kontynuowania.
Zbadania będzie wymagała również kwestia rozbiórki i budowy od postaw istniejącego budynku mieszkalnego, jak podnosiło Miasto [...]. W przypadku potwierdzenia powyższych okoliczności organy winny prowadzić odrębne postępowanie w trybie art. 48 ustawy.
Nadto, organy winny mieć na uwadze, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Jeżeli podmiot uprawniony żąda rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania nie stanowi bowiem ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż oznacza ona konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty.
W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit 2 i art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.