Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...])[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części nakazującej - pod rygorem natychmiastowej wykonalności - właścicielom działki o nr. ew. [...] w [...] usunięcie w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnych poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych i utrzymał decyzję w pozostałej części.
Organ wojewódzki podkreślił, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powołał art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który miał zastosowanie wobec stwierdzenia złego stanu technicznego ww. budynku. Stan ten ustalono podczas oględzin w dniu [...] września 2007 r.. Odnotowano, że obiekt jest w znaczny sposób zużyty, z widocznymi zaciekami na sufitach i ściankach lokali, dach konstrukcji drewnianej obity deskami i pokryty papą posiada widoczne zacieki i zagrzybienia, odpadający tynk zewnętrzny budynku stwarza zagrożenie dla ludzi, zaciekająca instalacja elektryczna wewnętrzna stwarza niebezpieczeństwo wybuchu pożaru lub porażenia prądem. Ustalono, że budynek nie jest utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym.
Organ wojewódzki stwierdził, że powyższy stan potwierdziła również ekspertyza techniczna ww. budynku mieszkalnego sporządzona przez mgr inż. J K oraz inż. bud. I K. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji określono zakres nieprawidłowości i nakazano wykonanie określonych robót budowlanych.
Organ zauważył, że art. 66 Prawa budowlanego nie określa terminu, w którym należy wykonać obowiązek, zatem jest to termin "uznaniowy" – organ może określić go sam, nie ma ustawowego obowiązku podporządkowania się stronie. Dlatego też z punktu widzenia zasady słuszności należałoby wyznaczyć najwcześniejszy możliwy termin wykonania decyzji, biorąc pod uwagę możliwości zobowiązanych. W sentencji decyzji wskazano, iż nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jednocześnie wskazując termin wykonania obowiązku. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyklucza jednoczesne wskazanie terminu wykonania obowiązku. W ocenie organu z uwagi na zły stan techniczny budynku, który zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu, skarżonej decyzji należało nadać rygor natychmiastowej wykonalności, określony w art. 108 § 1 k.p.a.
Dalej organ wskazał, że organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek mieszkalny nadawał się do rozbiórki, lecz uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 66 cyt. ustawy, co zdaniem organu wojewódzkiego było zasadne. Dodał, że opieszałe działanie organu I instancji nie może być powodem uchylenia decyzji. Nie stwierdził ponadto, aby organ I instancji naruszył procedurę administracyjną, w tym art. 10 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyła M P zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w żaden sposób do zarzutów odwołania - jednozdaniowe stwierdzenie na przedostatniej stronie decyzji nr [...]: "odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, tutejszy organ informuje, że organ powiatowy na podstawie zabranego materiału dowodowego nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek mieszkalny nadawał się do rozbiórki, lecz uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego, co w ocenie [...]WINB było zasadne'''' - nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a.;
- b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, które to zaniechania doprowadziły do błędnej oceny w zakresie możliwości usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie technicznej budynku, podczas gdy biorąc pod uwagę stan techniczny budynku, wykonanie robót budowlanych enumeratywnie wyliczonych przez organ administracji może doprowadzić do naruszenia struktury budynku a w następstwie do katastrofy budowlanej stwarzającej zagrożenie dla życia i zdrowia osób w nim przebywających;
- c) art. 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w taki sposób, w który w żadnej mierze nie można mówić o pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;
- 2) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 66 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie możliwe jest usunięcie stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, podczas gdy jego katastrofalny stan techniczny ewidentnie świadczy o tym, że usunięcie nieprawidłowości nie jest możliwe a budynek nadaje się jedynie do rozbiórki;
- b) art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskutek ograniczenia konstytucyjnego prawa własności oraz doprowadzenie do znacznej straty finansowej współwłaścicieli budynku.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego w całości, a także o umorzenie w całości postępowania w obu instancjach.
Strona wskazała między innymi, że wykonanie robót odnośnie niektórych elementów wyliczonych nie jest możliwe, jako że zostały one zniszczone w 100 % (konstrukcja i pokrycie dachu, izolacje, okna i drzwi, tynki, roboty malarskie, podłogi i posadzki, elementy ślusarskie, roboty zewnętrzne, instalacja elektryczna i sanitarna). Logicznym jest więc, że w tym przypadku nie można naprawić czegoś zniszczonego w całości, konieczna jest rozbiórka.
Dalej dodała, że w trosce o bezpieczeństwo osób przebywających w budynku już w 2004 r. wypowiedziano umowę najmu, jednak najemcy do dnia dzisiejszego się nie wyprowadzili i próbują obciążyć ją kosztami remontu, którego ze względu na tragiczny stan nie da się już wyremontować. Zdaniem skarżącej termin wypowiedzenia najmu wynosił trzy lata i rozpoczął bieg z chwilą jego doręczenia. Tym samym od końca 2007 r. osoby użytkujące nieruchomość zajmują ją samowolnie, bez tytułu prawnego i coraz bardziej ją dewastują narażając tym samym swoje życie i zdrowie, jako że budynek w każdej chwili może się zawalić.
W opinii skarżącej organ obciążył ją nadmiernymi kosztami bezzasadnych robót budowlanych i naraził na znaczne szkody finansowe, poprzez całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego materiału oraz ingerencję w konstytucyjnie prawo własności zagwarantowane w art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014r. nakazującą – w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego - właścicielom budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w [...] usunięcie, w zakreślonym terminie, wymienionych nieprawidłowości w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 66 Prawa budowlanego. Przypomnieć zatem trzeba, że art. 66 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane regulującym kwestie związane z utrzymaniem obiektów budowlanych. Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Tym samym obowiązki nakładane na podstawie powołanego przepisu obejmują przypadki związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą zazwyczaj na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego. Innymi słowy, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy obejmuje wyłącznie nieprawidłowości powstałe podczas użytkowania obiektu budowlanego w celu zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, a polegające najczęściej na niewłaściwym jego użytkowaniu, doprowadzeniu do znacznego zużycia technicznego poprzez brak przeprowadzania remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473).
Decyzja, o której mowa w powołanej regulacji stanowi zatem konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego).
W orzecznictwie prezentowany jest przy tym pogląd, że organ nie bada przyczyn, z powodu których obiekt znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym.
Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia choćby jednej z określonych w nim przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r. w sygn. akt IV SA 1420/96, z dnia z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 9 października 2008 r. VII SA/Wa 931/08, w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 754/10).
Wydając decyzję organ nadzoru budowlanego organ winien uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów.
Taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie.
Nie budzi bowiem wątpliwości - w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 września 2007r. oraz ustaleń i zaleceń ekspertyzy technicznej wykonanej przez inż. bud. I K (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane) - że substancja techniczna budynku znajduje się w stanie znacznego – bo 75% zużycia, niemniej możliwe jest przeprowadzenie robót interwencyjnych w celu usunięcia stanu zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca, że nie da się usunąć zaistniałych zniszczeń.
W świetle przedstawionej argumentacji, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i regulacji materialnoprawnych.
Dodać przy tym trzeba, że w sytuacji gdy właściciele obiektu budowlanego nie są zainteresowani dalszym użytkowaniem obiektu i wyrażają wolę jego rozbiórki, mogą tego dokonać w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Brak jest również podstaw, aby właściciele obiektu, który poprzez zaniechanie i zaniedbanie obowiązków polegających na zapewnieniu właściwego użytkowania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym zostali zwolnieni z obowiązku doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.
Zaznaczyć na koniec należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz ich równą ochronę (art. 64 ust. 1 i 2). Niemniej ustawodawca konstytucyjny dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Analizując art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tak więc przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, a na gruncie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, celem tym jest zapewnienie właściwego, odpowiedniego użytkowania obiektów budowlanych.
Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.