Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2003r. znak: [...] skierowanym do Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury-Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie użytkowania obiektu przy ul. [...] w [...].
Od powyższego pisma odwołanie do organu wyższej instancji złożył Komitet Obywatelski Osiedla [...] oraz mieszkańcy sąsiadujący z budynkiem S. Z. reprezentowani przez J. D., S. C., A. K., E. O. oraz E. J..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował pismo organu I instancji z dnia [...].01.2003r. jako decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] przez S. Z.. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2003r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał S. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], zgodnie z projektem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.1990r. oraz decyzją Burmistrza
Gminy [...] z dnia [...].04.1997r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż inwestor S. Z. w dniu [...].03.1998r. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, dokonując jednocześnie zgłoszenia zmiany okresowego użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego. Pismem z dnia [...].04.1998r. Urząd Gminy [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dokumentów. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Rozstrzygnięciem z dnia [...].01.2003r. zawartym w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które strony otrzymały do wiadomości organ I instancji wskazał, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy uznał, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]; traktować jako decyzję w rozumieniu art. 107 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 57 § 1 Prawa budowlanego z którego wynika, iż inwestor nie mógł zgłaszając zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego zawrzeć w nim wniosku o zmianę okresowego użytkowania domu. Podkreślono, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu stosownie do art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia właściwego organu.
W przedmiotowej sprawie uznano, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła samowolnie. Inwestor bowiem wynajął budynek firmie prowadzącej działalność drukarsko-transportową przez 7 dni w tygodniu, część pomieszczeń przeznaczono na działalność szkoły języków obcych. Wjeżdżające samochody transportowe stanowią uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Uznano zatem, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie może więc być nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Skargę na tę decyzję wnieśli S. Z. i A. Z..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].12.2003r. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].03.2003r. oraz stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zawarte w piśmie z dnia [...].01.2003r potraktowane jako decyzja administracyjna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż jego decyzja nr [...]wydana została na błędnej podstawie prawnej -art. 138 § 2 kpa mimo, iż orzeczeniem tym uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy. Powołał się na przepis art. 71 Prawa budowlanego i odpowiedniego zastąpienia art. 32 który przewiduje przeprowadzenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie wiadomo, czy taka ocena była przeprowadzona. Brak jest danych czy inwestor wystąpił o opinię do uzgadniających organów i czy takie stanowisko otrzymał.
Dlatego też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w całości oraz dokonania ustaleń i wyjaśnień.
Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli S. Z., A. Z. i J. D. We wszystkich skargach podniesiony został zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez wydanie decyzji przekraczającej zakres tego przepisu oraz przekraczającej żądanie strony zawarte w skardze.
W skardze zarzucono również błędną kwalifikację prawną przyjętą jako podstawę wydanej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w sytuacji gdy po uchyleniu własnej decyzji wydana zostanie decyzja kasacyjna. Skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 Kpa.
W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. — Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem — co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Stwarza to obowiązek kontroli przez sąd zaskarżonej decyzji nie tylko w zakresie zarzucanych w skardze zarzutów ale również w aspekcie obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania budynku mieszkalnego na cele usługowe. Fakt zgłoszenia w dniu [...].03.1998r. do Wydziału Architektury Gminy [...] zakończenia budowy budynku mieszkalnego i przystąpienia do użytkowania i jednocześnie wraz z tym wnioskiem zgłoszenia "zmiany na okresowe użytkowanie domu mieszkalnego" na cele biurowe nie stanowi instytucji " skutecznego zgłoszenia na zmianę pozwolenia na użytkowanie."
Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z zm.), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego mająca cechy o którym mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy bez uzyskania na te zmianę pozwolenia właściwego organu, uważa się za samowolę budowlaną wobec, której zastosowanie ma przepis art. 51 Prawa budowlanego.
W świetle powyższego niewątpliwym jest, iż organ nadzoru budowlanego winien w tym stanie faktycznym podjąć rozstrzygnięcie w formie aktu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego niewłaściwie zakończył postępowanie w tym zakresie pismem z dnia [...].01.2003r. skierowanym do Urzędu Dzielnicy [...]. Wskutek powyższego organ odwoławczy błędnie potraktował ww. pismo jako decyzję umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pisma organu zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie należy uznać za decyzję mimo, iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję.
Wskazać należy, iż pismo z dnia [...].01.2003r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie zawiera minimum wskazanych wyżej elementów brak jest wskazania adresata decyzji. Pismo organu I instancji wprawdzie zostało przesłane zainteresowanym w tej sprawie to jednak kierowane jest do Urzędu Gminy [...]. Dodatkowo zaznaczyć także należy, iż treść pisma zawiera relację o całości sprawy. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].01.2003r. nie wynika jednoznacznie, iż organ nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w kwestii zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania czy też w kwestii dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele usługowe. Zaznaczyć przy tym należy, iż pogląd prawny w nim zawarty powołujący niewłaściwy przepis prawa budowlanego z 1994r. jest całkowicie błędny.
W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym traktując pismo organu I instancji z dnia [...].01.2003r. jako decyzję administracyjną.
Na skutek powyższego błędu wydane na dalszym etapie postępowania decyzje administracyjne przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są wadą a wadliwość ta winna skutkować stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 2 Kpa.
Dodatkowo wskazać należy, iż organ odwoławczy w podjętej decyzji w dniu [...].03.2003 r. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie i nie rozważył w pierwszej kolejności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania tejże decyzji.
Samo stwierdzenie organu, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania powoduje istotną uciążliwość dla mieszkańców [...] oraz mieszkańców budynków sąsiadujących bezpośrednio z posesją S. Z. nie jest wystarczająca do podjęcia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Inne również wadliwości zawiera zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Decyzją tą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił swą decyzję z dnia [...] z dnia [...].03.2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując w uzasadnieniu, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zaznaczyć należy, iż w oparciu o przepis art. 38 ust. 2 ww. ustawy nie można cofnąć sprawy do etapu postępowaniu odwoławczego i dalszego skorzystania z art. 138 § 2 Kpa. Skarga sądowa, umożliwia organowi autokorektę własnej decyzji, nie daje jednak podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.
Korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, zatem możliwość jego zastosowania jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do Sądu. Nie jest więc możliwe wydanie na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powrót do możliwości kontroli w trybie art. 138 § 2 Kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego.
Ponadto zaskarżona decyzja wbrew wymogom art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wyszła poza granice żądania skargi wniesionej przez S. i A. Z., gdyż skarżący wnosili jedynie o uchylenie decyzji odwoławczej nr [...] z [...].03.2003r. a nie korzystnego dla nich stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...].01.2003r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc nieważność obu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ze względu na fakt, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].01.2003r. nie może być uznane za decyzję administracyjną nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego.
Z przyczyn omówionych wyżej zarzuty podniesione w skardze, nie zasługują na uwzględnienie ponieważ większość z nich w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej staje się bezprzedmiotowa, gdyż po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powinien ponownie rozpatrzeć sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowania administracyjnymi (Dz. U. nr 153. poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.