Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art.134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. M. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r., nakazującej inwestorowi - współwłaścicielom posesji przy al. [...]: A. M. M., (działającemu również w imieniu B. J. S., D. M.-W., M. M.), oraz W. C. M. i J. M., dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego z komorą lakierniczą (obiekt nr [...]), przylegającego tyłem do północnej granicy działki o nr ewid. gruntu [...] wraz z "blaszakiem" usytuowanym przy granicy z działką o nr ewid. gruntu [...] oraz wiaty stalowej o wymiarach 9,03x13,20x4,30 m (opartej na budynkach o nr [...] i [...]), zlokalizowanych w [...] przy al. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2007 r. do organu powiatowego wpłynęło odwołanie A. M. od decyzji organu z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w art.129 § 2 k.p.a., tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z pocztowego potwierdzenia zwrotnego przesyłka o nr [...] zawierająca ww. decyzję nie została podjęta w terminie przez adresata pomimo dwukrotnego awizowania (po raz pierwszy w dniu 27.09.2007 r. i po raz drugi w dniu 05.10.2007 r.).Organ wskazał, iż doręczenie przewidziane w art. 44 k.p.a. stosuje się w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Doręczenie uważa się w takim przypadku za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a. Jednocześnie Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości ponownego wysłania pisma na prawidłowo określony adres, co w niniejszym wypadku nastąpiło.
W ocenie organu, dwukrotne wysłanie przesyłki narusza przywołany powyżej przepis art. 44 k.p.a., stąd też należało uznać, że odwołanie skarżącego z dnia 12.11.2007 r. (data wpływu 16.11.2007 r.) wniesione zostało z uchybieniem terminu, albowiem odebranie powtórnie wysłanej przesyłki w dniu 06.11.2007 r. nie wywołało skutku prawnego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M., zwracając się o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, iż wydane postanowienie w rażący sposób narusza obowiązujące przepisy prawa, bowiem przytoczony w uzasadnieniu przepis art. 44 k.p.a. mówi o jednej z możliwości skutecznego doręczenia, a nie obliguje do jego zastosowania.
Skarżący wskazał, że decyzję organu powiatowego otrzymał dnia 06.11.2007 r. natomiast odwołanie złożył w dniu 16.11.2007 r., tzn. z zachowaniem 14-dniowego terminu przysługującego do składania odwołań. Zdaniem skarżącego, nie można uznać doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. za skuteczne, gdyż w okresie od 25.09.2007 do 07.10.2007 r., przebywał poza [...] zdany na opiekę swojej rodziny, z uwagi na problemy zdrowotne. Z tego względu nie wiedział o przesłanej mu decyzji. W ocenie skarżącego forma taka mogłaby zostać uznana za zgodną z przepisami gdyby był w domu i wiedział o pozostawieniu awiza bądź innej informacji o pozostawieniu decyzji w Urzędzie. Wówczas organ mógłby uznać, że nie odebrał decyzji ze złej woli. Fakt zaś przyjęcia decyzji świadczy o tym, iż w jego przypadku nie ma złej woli, a jedynie przypadłość losowa, która uniemożliwiła mu podjęcie decyzji.
Ponadto, zdaniem skarżącego o ile można uznać, że decyzję doręczono zgodnie z przepisami - gdyż taki przepis istnieje, to na pewno nie można uznać, że fizycznie otrzymał decyzję i nie skorzystał z możliwości odwołania się od niej. Skarżący podniósł, iż jeżeli taka forma doręczenia decyzji jest zdaniem organu odwoławczego wystarczająca, to wobec tego dlaczego organ powiatowy ponownie wysłał decyzję, która została skutecznie doręczona. Zdaniem skarżącego ponowne wysłanie decyzji świadczy o tym, iż organ uznał brak prawidłowego doręczenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, iż spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 § 1 k.p.a. i kierowana do skarżącego korespondencja została skutecznie doręczona. Brak było podstaw prawnych do ponownego przesłania skarżącemu przesyłki nr [...] zawierającej decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. Z tych względów organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż dwukrotne wysłanie przesyłki narusza przepis art. 44 k.p.a. i nie wywołuje skutku prawnego.
Od powyższego wyroku A. M. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 134 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia.
Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie, Sąd wojewódzki związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11.
Uwzględniając stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), ewentualnie w siedzibie organu (art. 42 § 2 k.p.a.) bądź każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Pismo można również doręczyć dorosłemu domownikowi adresata, sąsiadowi bądź dozorcy domu, o ile osoby te zobowiążą się oddać pismo adresatowi (art. 43 k.p.a.). Dopiero jeśli doręczenie w powyższy sposób jest niemożliwe, doręczający może złożyć pismo na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta), pozostawiając zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub też w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Zauważyć należy, że z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa przesyłka nie została doręczona skarżącemu w dniu 27 października 2007 r. Potwierdzenie zostało wypełnione w sposób sugerujący, że przesyłkę doręczono zarówno w dniu 26 października 2007 r., jak i w dniu następnym (pkt 1 potwierdzenia). Z treści tego potwierdzenia nie wynika również, aby awizo zostało umieszczone w drzwiach adresata, bowiem do sposobu umieszczenia zawiadomienia odnosi się wyłącznie czwarty punkt zawiadomienia, który nie został wypełniony. Jeśli nawet przyjąć, że zawiadomienie pozostawiono w drzwiach adresata, to brak jest wyjaśnienia kwestii, dlaczego goniec nie pozostawił zawiadomienia w pocztowej skrzynce oddawczej. Tymczasem treść przepisu art. 44 § 2 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że zawiadomienie można pozostawić w drzwiach mieszkania adresata wyłącznie, jeśli nie jest możliwe pozostawienie go w pocztowej skrzynce oddawczej.
Wątpliwości budzi również znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacja "adresat wyjechał". Na jej podstawie można domniemywać, że goniec poczynił ustalenia w tym zakresie, ale nie sposób ustalić, czy informację taką otrzymał od dorosłego domownika czy chociażby sąsiada skarżącego oraz czy nie było możliwości pozostawienia pisma tym osobom.
Wskazać trzeba, że aby organ był uprawniony do skorzystania z instytucji doręczenia zastępczego musi dysponować dokumentem, z którego wynika, że próby doręczenia przesyłki podejmowane były zgodnie z regulacją cytowanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Doręczenie w trybie tzw. awizo stwarza bowiem domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 § 1 - 5 k.p.a. jest więc regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle. Tych warunków przedmiotowe zawiadomienie nie spełnia, a więc brak było podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy oceniając skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, nieprawidłowo zastosował przepis art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. i w konsekwencji wadliwie uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż dopiero kolejne doręczenie przesyłki w dniu 6 listopada 2007 r. wywołało skutek prawny, zatem odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zostało wniesione przez skarżącego w dniu 16 listopada 2007 r. z zachowaniem ustawowego terminu.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.