Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.. poz. 267 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu zażalenia J. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].07.2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. J. w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektów budowlanych administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że J. J. pismem z dnia [...].03.2014 r. domagał się podjęcia działań w sprawie nie poddawania kontrolom, wskazanym w art. 62 Prawa budowlanego, budynków zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...].
Organ I instancji, w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego, przeprowadził szereg kontroli w budynkach zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową (w dniu [...].04.2014 r.- osiedle [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...], budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...], w dniu [...].04.2014 r. - osiedle [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...], budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. w dniu [...].04.2014 r. - osiedle [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny przy ulicy [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny przy ulicy [...]. w dniu [...].04.2014 r. - osiedle [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny [...], budynek mieszkalny wielorodzinny J. budynek mieszkalny wielorodzinny [...], w dniu [...].04.2014 r. - osiedle [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]. budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]).
Warszawa, dnia 08.2014 r.
Jednocześnie PINB w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2014 r. odmówił wszczęcia postępowanie administracyjnego na wniosek Pana J. J. w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektów budowlanych administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...].
Zażalenie na w/w rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył J. J. Dokonując kontroli odwoławczej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem Pana J. J. z dnia [...].03.2014 r. była prawidłowa.
Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa.,, Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną tub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ".
Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania dzieli się według kryterium podmiotowego i przedmiotowego.
Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Trzeba zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane w formie decyzji.
Poza wyżej omówionymi przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi, które stanowią podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postanowienia należy zaliczyć inne przyczyny uzasadniające wydanie w/w postanowienia, do których komentatorzy zaliczają m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją czy też, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie.
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 61 a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. J. z dnia [...].03.2014 r. w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynków zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową z uwagi na to, że w/w wniosek wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną).
W myśl z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z linią orzecznictwa sądowo — administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji.
W celu wyjaśnienia podstaw nieuznania wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie stanu technicznego (w tym nie poddawania obiektów kontrolom, o których mowa w art. 62 Prawa budowlanego) budynków zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową przytoczono przepisy Prawa Spółdzielczego, tj. art. 48 § 1 oraz przepisy Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. art. 1 ust. 1 i 3, art. 40.
Zgodnie bowiem z powyższymi przepisami Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin, poprzez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Ponadto to na spółdzielni mieszkaniowej spoczywa prawny obowiązek do zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej własność.
Z kolei art. 48 Prawa spółdzielczego wyraźnie wskazuje zaś, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz.
Ponadto podkreślono, iż co do zasady w sprawach z zakresu stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stroną będą jedynie ich właściciele bądź zarządcy. Zgodnie bowiem z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan techniczny i estetyczny obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 w/w ustawy tj. utrzymanie obiektów budowlanych.
W związku z powyższym z uwagi na treść w/w art. 61 oraz to, że z mocy prawa zarząd spółdzielni reprezentuje jej interesy na zewnątrz i zarządza nieruchomościami, których jest właścicielem, tylko Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej przysługiwać będzie status strony w sprawie niewłaściwego stanu technicznego zarządzanych przez nią obiektów, w tym też nie poddawania ich kontrolom wskazanym w art. 62 Prawa budowlanego.
Powyższy pogląd jest zbieżny m.in. z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.06.2008 r.. sygn. akt II OSK 728/08. z którego wynika cyt.,,Członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony iv postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego. czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. A to z tego względu, iż przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. ¡848 ze zm.) nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 k.c. tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy). (...) Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste). (...) Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni iv postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości".
Z powyższych względów zarzuty zażalenia nie zostały uznane za zasadne
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J. W skardze skarżonemu postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił:
- 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tj.:
- a) Art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. przez rozpatrzenie zażalenia skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w Postanowieniu Nr [...] od którego środek odwoławczy nie przysługiwał i w skarżonym Postanowieniu Nr [...] organu wojewódzkiego;
- b) Art.16 §1 k.p.a. przez uchybienie domniemaniu mocy obowiązującej postanowień przez to, że w tej samej sprawie obowiązują dwa postanowienia, w których znajdują się rozstrzygnięcia zażalenia skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r.
- c) Art.15 k.p.a. przez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności, poprzez dwukrotne rozpatrywanie sprawy przez organ II instancji;
- d) Art. 61 § 4 k.p.a. przez nie zawiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu;
- e) Art. 28 k.p.a. przez nie wskazanie materialnoprawnej podstawy wyłączenia skarżącego, bezprawnie uzupełnionej w skarżonym postanowieniu organu wojewódzkiego;
- f) Art. 138 §1 i § 2 k.p.a. przez nowację podstawy prawnej w skarżonym postanowieniu, innej niż w Postanowienia Nr [...] organu powiatowego, bez jego derogacji;
- g) Art. 124 §1 k.p.a. przez selektywny dobór dowodów i przepisów je uzasadniających, co odbiega od stanu, który powinien być przedmiotem badania i oceny przez organ II instancji.
Podnosząc te zarzuty wnosił o:
- 1) Uchylenie Postanowienia Nr [...] organu wojewódzkiego w całości i uchylenie poprzedzającego go Postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zwanego dalej, organem powiatowym";
- 2) Stwierdzenie, że przy wydawaniu skarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa;
- 3) Zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko organów co do braku interesu prawnego po stronie Skarżącego jest prawidłowe.
Wskazać należy, że Skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynków administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...]. Kwestia ta regulowana jest w art. 61 i nast. Prawa budowlanego. Wobec tego słusznie organy wskazały, że w świetle utrwalonego orzecznictwa i wykładni przepisu art. 66 i art. 61 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania w tym trybie jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w tego typu sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny. Przepisy art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego i są nimi właściciel i zarządca obiektu budowlanego.
Niezależnie od tego wskazać należy, że art. 61 i nakazy wydawane w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się co do zasady do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Jednak w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót budowlanych czy zabiegów technicznych również w lokalu lub lokalach. Wówczas właściciel lokalu może ewentualnie być również uznany za stronę tego postępowania.
Sąd podziela stanowisko organu, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, co do zasady, spółdzielnia chyba, że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny. Zasada ta dotyczy również osób nie będących członkami spółdzielni ale posiadających lokale zarządzane przez spółdzielnię.
Jednak to Skarżący twierdząc, że jest stroną postępowania winień wykazać, że posiada interes prawny w postepowaniu objętym jego wnioskiem.
W myśl przepisu art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej.
Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny.
Skarżący powoływał się na współwłasność jednego z lokali zarządzanych przez Spółdzielnię. Okolicznością nie mogącą budzić żadnych wątpliwości jest fakt, że skarżący nie mógł mieć, żadnego interesu prawnego, nawet hipotetycznego, w domaganiu się badania stanu technicznego budynków zarządzanych przez Spółdzielnię, poza tym, w którym znajduje się jego lokal. Jednakże w zakresie również tego budynku winien wykazać indywidualny i konkretny przepis prawa materialnego wskazujący na to, że stan techniczny całego budynku narusza jego prawa związane z lokalem.
Z uwagi na to, że Skarżący takiego interesu nie wykazał odmowa wszczęcia postępowania była zasadna.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących rozpoznania środka odwoławczego dwukrotnie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i naruszenia w związku z tym szeregu przepisów (zarzuty z pkt a, b, c skargi) wskazać należy, że są one nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom Skarżącego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...].08.2014 r. nr [...] i [...].08.2014 r. nr [...] dotyczą różnych materii i z pewnością nie rozstrzygają dwukrotnie tej samej sprawy. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt d skargi wskazać należy, że skoro organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nie mógł zawiadomić o jego wszczęciu kogokolwiek. Natomiast pozostałe zarzuty wymienione w skardze nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)