Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, w związku z wnioskiem A. W., o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. [...], którą organ ten stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1994r, udzielającej A.W. pozwolenia na budowę budynku garażowego, czteroboksowego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w I.- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2004r. (sygn. akt 7/IV SA 3584/02) oddalił skargę A. i J. W. W związku z powyższym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że ww. decyzja jest zgodna z prawem i nie może być ponownie badana ani przez organ ani przez sąd administracyjny (...). Wynikający z wyroku sądu przymiot prawomocności decyzji zamyka organom administracji możliwość badania jej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.
W przedstawionych okolicznościach wywody A.W. zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002r. pozostają bez związku dla treści rozstrzygnięcia organu, tym bardziej, że Sąd oceniając ww. decyzję nie był związany granicami skargi, a zatem brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę jej zgodności z prawem.
Po rozpatrzeniu wniosku A.W. o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r.[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007r.
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej, o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002r., ze względu na oddalenie skargi na tą decyzję ww. wyrokiem.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła A. W., zarzucając naruszenie art. 157 § 3 kpa i wnosząc o jego uchylenie.
Skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r., gdyż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie normy branżowej, która nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto stanowisko organu, pozostawało w oczywistej sprzeczności z przepisami Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę.
W ocenie skarżącej, powyższe oznacza, że zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie oceniły legalności decyzji, gdyż nie działały na podstawie przepisów prawa. Takie działanie jest oceniane w doktrynie i orzecznictwie jako działanie z rażącym naruszeniem prawa. Teza wyroku postawiona na błędnych fundamentach nie zasługuje na akceptację z żadnych przyczyn.
Ponadto, art. 153 i 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są przepisami ustawy zwykłej, natomiast katalog źródeł prawa został zawarty w Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm, dalej ppsa).
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.
W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył bowiem przepisy procedury administracyjnej tj. art. 157 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.
Organ administracyjny winien mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się w dwóch fazach. W pierwszej fazie obowiązkiem organu jest zbadanie tylko kwestii formalnych tj. czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot, posiadający zdolność do czynności prawnych oraz czy wskazał podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a..
Postępowanie wstępne nie może zatem odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Te kwestie winny być wyjaśnione dopiero w dalszym postępowaniu, co do meritum sprawy.
Oznacza to, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167, oraz z dnia 10 lipca 2001 r., I S.A. 349/00, LEX nr 55299:).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002r., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 mara 2004r. (sygn. akt 7/IV SA 3584/02), gdyż te okoliczności - jak już wyżej wspomniano - mogły być podstawą do odmowy stwierdzenia przedmiotowej decyzji, natomiast nie mogły być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
Dodać należy, że orzecznictwo powołane przez organ znajduje zastosowanie w drugiej, merytorycznej fazie postępowania nieważnościowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania zgodnie z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 135, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.