Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz na postawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazującej H. P. rozbiórkę pomnika kultu religijnego (obiekt małej architektury) pobudowanego na działce nr ewid. [...] położnej w miejscowości Ż., ul. [...], gm. [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek pisma S. M. w dniu 30 czerwca 2016 r. przeprowadził kontrolę na nierucho0mości w Ż. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych inspektorzy ustalili, że na wymienionej działce znajduje się pomnik kultu religijnego (obiekt małej architektury). Pomnik stanowi głaz o wym. 1,80 m. x 0,53 m., wys. 1,34 m., który został ustawiony na betonowym cokole o wys. 0,14 m. Na gazie widnieje napis [...]. Usytuowany jest on bezpośrednio przy ogrodzeniu działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...], oraz w odległości 1,60 m. od krawędzi jedni ul. [...] i 3,42 m. od ogrodzenia od strony ul. [...].
Pomnik znajduje się na terenie ogólnodostępnym (nieograniczonym). Ustalono nadto, że obiekt został wzniesiony przez H. P., który oświadczył, że jego córka A. G. jest współwłaścicielem działki [...]. Nie występował o zgodę pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości na ustawienie obiektu, nie posiada także żadnej decyzji zezwalającej na jego budowę.
Organ ustalił, że Wspólnotę Mieszkaniową tworzą B. i K. N., S. i Z. M., A. G., Z. M., W. i J. K. oraz A. G..
Obecnie podczas kontroli B. N. i A. G. (współwłaścicielki działki nr [...]) oświadczyły, że nie wyrażały zgody na ustawienie pomnika.
Powyższe ustalenia, zdaniem organu, pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowy pomnik stanowi obiekt małej architektury, którym jest m.in. obiekt kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Prawo budowlane posługując się pojęciem – "miejsce publiczne" jednocześnie go nie definiuje. W znaczeniu potocznym jest to miejsce dostępne ogółowi ludności, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Brak dokonania zgłoszenia budowy pomnika, a przede wszystkim zgody B. N. i A. G. (współwłaścicielek działki [...]) oznacza, że nie ma podstaw do podjęcia czynności legalizujących obiekt.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowej kwalifikacji pomnika [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, odwołując się do orzeczenia WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1160/14 z 17.03.2016 r.), iż widniejący na pomniku napis wskazuje, że obiekt związany jest z oddawaniem kultu religijnego "(...) Bogu, bogom, osobom i rzeczom świętym".
Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazującej H. P. rozbiórkę pomnika kultu religijnego.
Skargę do WSA na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. złożył H. P. zarzucając naruszenie art. 47 § 3 i 46 § 1 K.C. podnosząc, iż obiekt jest "przemijający" i nie stanowi części składowych nieruchomości.
Jest on tymczasowo usytuowany na działce [...], na czas wykonywanych przy nim prac i po ich zakończeniu zostanie przeniesiony w stosowne miejsce, gdyż nie jest trwale połączony z gruntem.
Wskazał nadto, że działka na której obiekt został ustanowiony nie stanowi "miejsca publicznego", gdyż działka [...] nie została skomunalizowana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę stanowił art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.); zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Podobnie jak w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ ma obowiązek przed orzeczeniem nakazu rozbiórki przeprowadzić procedurę legalizacyjną jeżeli budowa (wymagająca zgłoszenia) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (art. 49 b ust. 2).
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odstąpił od procedury legalizacji obiektu budowalnego wzniesionego przez skarżącego argumentując to brakiem zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej, współwłaścicieli działki nr [...] na jego budowę. O braku zgody świadczy, zdaniem organu, oświadczenie dwóch z dziesięciu współwłaścicieli nieruchomości – B. N. i A. G., które podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu 30 czerwca 2016 r. oświadczyły, iż "nie wyrażały zgody na ustawienie pomnika".
Powyższe ustalenie w ocenie Sądu jest dalece niewystarczające. Przede wszystkim organ nadzoru nie ustalił, czy inwestor występował do współwłaścicieli nieruchomości (dz. nr [...]) o wyrażanie zgody na dysponowanie działką na cele budowlane. Z akt postępowania okoliczność ta nie wynika, zatem oświadczenie obecnych w czasie wizji dwóch współwłaścicielek działki nie może być poytraktowane, jak to uczynił organ, jako brak zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.
Niezależnie od powyższego organ w żaden sposób nie uzasadnił przyjętej kwalifikacji budowli wzniesionej przez skarżącego. Uznanie, że jest to obiekt małej architektury – obiekt kultu religijnego nie zostało poparte żadną analizą na tle konkretnego stanu faktycznego.
Jak podkreśla się w doktrynie uznanie konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury ma charakter bardzo ocenny, co obliguje organ do precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu decyzji argumentacji, która legła u podstaw takiej oceny, przy czym szczególne znaczenie ma tu wykładnia funkcjonalna.
Wskazując na powyższe uchybienia należy stwierdzić, że nakaz rozbiórki jest najbardziej idącą sankcją dopuszczenia się przez inwestora tzw. "samowoli budowlanej". Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest przede wszystkim dążenie do legalizacji obiektu budowlanego wniesionego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź bez dokonania zgłoszenia. Dopiero wystąpienie okoliczności uniemożliwiających taką legalizację otwiera drogę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.