Uzasadnienie
Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838).
Pismem z dnia 19 września 2013 r. [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, w części dotyczącej zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...]na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim w zakresie obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...].
Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim, w sytuacji, gdy ulica ta w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] stanowiącej jej własność oraz po działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Strona skarżąca wskazała, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w [...] na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1990 r. została przekazana Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w zarząd na czas nieoznaczony. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdził nabycie przez [...]Linie Lotnicze "[...]" z dniem [...]grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...] – [...] o powierzchni 43.896 m2. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na 99 lat, tj. do dnia [...] grudnia 2089 roku. Dla nieruchomości tej, w tym dla działki nr [...], została założona księga wieczysta o numerze [...].
Skarżąca spółka wskazała ponadto, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w [...] stanowi jej własność. Dla tej nieruchomości Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Ww. nieruchomość została nabyta pierwotnie przez spółkę [...] Linie Lotnicze "[...]" S.A. w dniu [...] lipca 1991 r., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...].
W dniu [...] grudnia 2011 r. w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych spółka [...] Sp. z o.o. (tak brzmi poprzednia nazwa Skarżącej) nabyła od spółki [...] Linie lotnicze "[...]" S.A. (zawierając umowę w formie aktu notarialnego) między innymi prawo: użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...] oraz prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...].
Powołując się na treść art. 7 ust. 2 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych strona skarżąca podniosła, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Wskazała, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] mogłaby zostać uznana za skuteczną i ważną wyłącznie w przypadku, gdyby działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] najpóźniej na dzień [...] stycznia 2004 r. stanowiły własność gminy, tj. Miasta [...], co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Działka oznaczona numerem [...] stanowiła bowiem wówczas własność Skarbu Państwa i była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółki [...] Linie Lotnicze "[...]" S. A. (od [...] r.), zaś działka [...] stanowiła własność tej spółki. Obecnie działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, natomiast działka nr [...] stanowi jej własność. Spółka podkreśliła też, że przez okres objęty przedmiotową sprawą następował cały czas obrót prawny ww. działkami gruntu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nadanie ulicy [...] kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie Miasta [...] zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872). Przyznał jednak, że w przypadku spornych działek wskazanych przez skarżącą na chwilę obecną organ nie podjął działań w celu uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Zwrócił jednocześnie uwagę na treść art. 103 ust. 2 ww. ustawy i wskazał, że ulica [...] przed wejściem w życie tej ustawy była drogą lokalną miejską, na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Zdaniem organu jest to wystarczająca przesłanka kwalifikująca tę drogę do podlegania ww. przepisowi art. 103 ust. 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała w części zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim, wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], przebiegającej przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie powołanego art. 101 ust. 1, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżąca spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne.
Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa).
Należy też zwrócić uwagę na dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2, dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.
Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega.
W niniejszej sprawie z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą (m.in. odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...]) bezspornie wynika, że grunty, po których przebiega ulica [...] obejmują działki nr [...] i nr [...], co do których Miasto [...] nie posiada i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadało prawa własności. Działka oznaczona numerem [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] Linie Lotnicze "[...]" S. A. (decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. Wojewoda [...]stwierdził nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu przez ww. spółkę), zaś działka nr [...] stanowiła własność tej spółki (na podstawie umowy sprzedaży z dnia 2 lipca 1991 r.). Obecnie działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, natomiast działka nr [...] stanowi jej własność.
Gmina nie legitymowała się zatem prawem własności ww. gruntów, po których droga przebiega, nie dysponuje również decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z kolei z ust. 3 art. 73 ustawy wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych.
Należy wobec tego zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w stosunku do działek nr [...] i [...] nie podjął działań w celu uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Okoliczność, że działki nr [...] i [...], po których przebiega ulica [...], nie stanowiły własności gminy, stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Nie zmienia tego też fakt, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Samo zaliczenie ulicy [...] do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności do działek, po których ona przebiega. Brak jest również podstaw do uznania, że w 1988 r. gmina legitymowała się prawem własności tych gruntów, a również w ówczesnym stanie prawnym nie było możliwe zaliczenie do kategorii dróg publicznych gruntów należących do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych.
Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała w części zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim, wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], przebiegającej przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], jest sprzeczna z prawem, naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ust.
2. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.