Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w [...] jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2011 r. znak: [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 7 czerwca 2011 r., nakazał [...] S.A., [...] w [...] odnowić pasy przeciwpożarowe przy linii kolejowej nr [...] [...] - [...] na terenie Nadleśnictwa [...], w powiecie [...], wyznaczając jednocześnie termin do 31 sierpnia 2011 r. na wykonanie nałożonego obowiązku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie kontroli obszarów leśnych na terenie Nadleśnictwa [...], w powiecie [...], stwierdzono że wzdłuż linii kolejowej nr [...] [...] – [...], po stronie prawej od km 27,700 do km 28,500 i od km 31,150 do km 31,570 oraz po stronie lewej od km 27,650 do km 28,500 i od km 29,650 do km 31,570, pasy przeciwpożarowe nie zostały oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej. Następnie podał, że zgodnie z art. 17 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. Z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.), do której to ustawy odsyła § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, na zarządcach i przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych ciąży obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m.in. bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.
Wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest jednym z najważniejszych elementów zapewniających ochronę przeciwpożarową obszarów leśnych, przez które te linie przebiegają. W konsekwencji organ przyjął, iż w sprawie należało nałożyć obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych i należało obowiązkiem tym obciążyć zarządcę infrastruktury kolejowej. Organ zauważył przy tym, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągów.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca - [...] S.A. w [...], [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Zaskarżonej decyzji strona odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że to do [...] S.A. w [...] należy obowiązek utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych oddzielających teren leśny od torowisk, podczas gdy prawidłowa analiza wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek ten spoczywa na właścicielu lasów usytuowanych wzdłuż linii kolejowych.
Decyzją z [...] września 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zmienił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku oraz ustalił nowy termin realizacji obowiązku do dnia 30 kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu orzeczenia Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, iż stosownie do § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. U podstaw wydanego w niniejszej sprawie nakazu -w kontekście wskazanego przepisu- stanęły ustalenia z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez organ I instancji.
Następnie organ podał, że na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. Zapis ten został jednak zakwestionowany podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719), ponieważ określał podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujący przepis, tj. § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. odsyła do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej i jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, podtrzymując w ten sposób stanowisko organu I instancji w kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, dotyczącego mineralizacji pasów przeciwpożarowych. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, iż orzekając o zmianie terminu realizacji decyzji I instancji uznano, że dwuinstancyjność postępowania odwoławczego uniemożliwi realizację w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, dlatego też termin ten określono do 10 sierpnia 2011 r. Wyznaczając ten termin uwzględniono także konieczność przygotowań organizacyjnych w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jak również kończący się okres wegetacji roślin.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. decyzję z [...] września 2011 r. strona skarżąca – [...] S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa i zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów – poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie że do skarżącej należy obowiązek utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych biegnących w wzdłuż linii kolejowych.
Nadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 2[...] września 1991r. o lasach poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, iż adresatem nałożonego obowiązku winien być właściciel lasu.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika z postanowień ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a mianowicie z art. 13 ust. 1, który stanowi, że właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z kolei, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, iż zarządca ([...] S.A.) ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. O ile zapis zawarty w ustawie o lasach nakłada na właściciela lasów obowiązek, to ww. art. 55 daje zarządcy prawo, a więc uprawnienie, z którego zarządca może, ale nie musi korzystać. Tak więc, jak podniosła dalej strona skarżąca, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie rodzi obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpieczeństwa przez [...] S.A. jako zarządcę.
Nadto, strona skarżąca zaznaczyła, iż dotychczas podstawą do nakładania i egzekwowania obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych było rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właściciela linii kolejowej obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, a z tych regulacji nie wynika, aby [...] S.A. jako zarządca linii kolejowych jest zobowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż lasów.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Powodem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia było stwierdzenie przez Sąd, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. i w konsekwencji również z naruszeniem art. 15 tej ustawy, a to wymagało zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Przed rozwinięciem powyższego przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2011 r. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] lipca 2011 r. Zatem, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej orzekał w niniejszej sprawie, jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym i stosownie do zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a.
Przy czym, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Musi wypowiedzieć się w takim zakresie, w jakim zrobił to organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może bowiem dojść jedynie do rozpoznania i rozstrzygnięta sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym z tą, którą zajmował się organ I instancji. Zauważyć jednocześnie należy iż rodzaje decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy, art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący. Decyzja organu odwoławczego, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi o jego istotnym naruszeniu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy.
Pomimo wskazania tego przepisu w sentencji orzeczenia, nie znalazł on w sprawie zastosowania, albowiem zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki "zmienił" decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i "ustalił" nowy termin realizacji obowiązku – do dnia 30 kwietnia 2012 r. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż decyzja wydana w I instancji przede wszystkim nakłada obowiązek odnowienia pasów przeciwpożarowych, a w dalszej kolejności określa termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2011 r. W sentencji zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do decyzji I instancji w pełnym zakresie, decyzja organu odwoławczego nie wypowiada się bowiem w kwestii zasadniczej w sprawie, tj. w kwestii nałożonego obowiązku, nie rozstrzyga w tym zakresie (jak mogłoby sugerować wskazanie w sentencji decyzji na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiera jedynie rozstrzygnięcie dotyczące terminu realizacji tego obowiązku, przy czym rozstrzygnięcie to nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W art. 138 k.p.a. ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości "zmiany" decyzji I instancji, przewidział natomiast możliwość uchylenia decyzji I instancji w całości lub w części i wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (v. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale tego rodzaju rozstrzygnięcie w sprawie nie zapadło.
Konkludując, zaskarżona decyzja wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada bowiem żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w ww. artykule, który to (co wymaga ponownego zaznaczenia) wyczerpująco określa sposób zachowania się organu odwoławczego. Nadto, zaskarżona decyzja świadczy o naruszeniu w sprawie także art. 15 k.p.a. z uwagi na to, iż organ II instancji nie wypowiedział się w sprawie (tj. w sentencji wydanej decyzji) w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2011 r.
Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść skargi i zarzuty w niej podniesione, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez nałożenie obowiązku określonego w decyzji I instancji na skarżącą Spółkę), Sąd stwierdza, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uzasadniając swoje orzeczenie przedstawił prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).
Wskazany przepis § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Zatem, zgodnie z przytoczonym unormowaniem, podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określają wymienione w tej regulacji prawnej ustawy, w tym ustawa o transporcie kolejowym, obok ustawy o lasach.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Z przepisu tego wynika obowiązek o charakterze generalnym spoczywający na zarządcy infrastruktury kolejowej, zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i ochrony przeciwpożarowej. Z przepisem tym koresponduje art. 55 omawianej ustawy, który w celu realizacji obowiązków spoczywających na zarządcy infrastruktury kolejowej, umożliwia temu podmiotowi, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe na sąsiadujących z linią kolejowa gruntach, za odszkodowaniem (v. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).
Jednocześnie warto dostrzec, że w art. 54 ww. ustawy, ustawodawca zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Kierując się powyższym, Sąd w konsekwencji stwierdza, iż zarzuty merytoryczne podniesione w skardze są całkowicie nietrafione. Wskazane regulacje prawne dają bowiem podstawę do nałożenia obowiązku dotyczącego wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przebiegającej przez obszary leśne na zarządcę infrastruktury kolejowej. Jednakże z przyczyn procesowych -powyżej omówionych- skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.
Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.