Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "O[...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę nośnika reklamowego, dwustronnie podświetlanego dla tablicy informacyjnej o wymiarach 350x700 osadzonej na potrójnym słupie na dz. nr ew. [...] przy ul. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania "O[...] z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "O[...]z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę nośnika reklamowego.
Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania oraz art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestorem nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] było Przedsiębiorstwo Produkcyjne "O[...], zaś właścicielem działki nr [...] - w dacie wydania decyzji Burmistrza [...] był W. S..
Jednakże w aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo Urzędu [...] z dnia [...] września 2010 r., znak:[...], z którego wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie działki nr [...] i [...]. Z księgi wieczystej nr [...], obejmującej działkę nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości są obecnie A. K. i W. K..
Z akt sprawy nie wynika natomiast, kto aktualnie jest właścicielem działki nr [...]. Pomimo posiadania informacji o podziale działki nr [...] Wojewoda [...] nie podjął żadnych działań w celu ustalenia właścicieli działek nr [...] i [...] w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu.
Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania - do czego był zobligowany - a co za tym idzie, nie zapewnił wszystkim stronom udziału we wszczętym na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, a zatem obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron, przy czym katalog stron postępowania dotyczący decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed wejściem w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., ustala się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania danego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r, sygn.akt. II OSK 598/06).
Tym samym decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalono kręgu stron postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2008r, sygn. akt. II OSK 878/07 wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, (zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania) to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki winien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron w sprawie, a następnie zawiadomić o toczącym się postępowaniu wszystkie strony oraz doręczyć im rozstrzygnięcie. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym organ pierwszej instancji winien wziąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wyjaśnić dlaczego uznał, że decyzja Burmistrza [...] rażąco narusza art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r., nr 98, poz. 602 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy powoduje oślepienie lub wprowadza w błąd uczestników ruchu. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt podświetlania nośnika reklamowego nie przesądza o tym, że powoduje on oślepienie uczestników ruchu drogowego.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również w tym zakresie Wojewoda [...] Dostępowaniu naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Niedokładnie wyjaśniono rownież kwestię zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kwestię prawa do dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "O.[...], reprezentowana przez pełnomocnika.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie dotyczącym istnienia interesu prawnego po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w zakresie w którym organ nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2011 roku.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie w jakim organ odwoławczy nie wypowiedział się co do wszystkich podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących:
- a) przymiotu strony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - wskazał wyłącznie, iż interes prawny wynika z uprawnień zarządcy drogi określonych w art. 43 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
- b) okoliczności, iż Wojewoda [...] nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadził oględzin nośnika reklamowego posadowionego na działce nr [...] w porze nocnej oraz nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka w osobie przedstawiciela Wydziału [...] M. B. - na okoliczność kwalifikacji działki nr [...] jako terenu zabudowy w związku z wnioskiem Spółki z dnia 24 listopada 2010 r. - nie wypowiedział się co do obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie,
- c) przedwczesnego wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej przez Spółkę decyzji z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy Wojewoda [...] nie ustosunkował się do wezwania organu z dnia 27 kwietnia 2011 r., dotyczącego zarzutów podniesionych w zażaleniu Spółki z dnia [...] lutego 2011 r. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz poprzez przedwczesne wydanie zaskarżonej przez Spółkę decyzji bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego - nie wypowiedział się w tym zakresie,
- d) niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę [...]i przyjęcia przez niego błędnej definicji "terenu zabudów)'" sprzecznej z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - nie wypowiedzią-; się w tym zakresie,.e) niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę [...] przepisu art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, iż umieszczenie nośnika reklamowego na działce nr [...] zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi zabronione przez ustawę umieszczenie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, w obliczu nie sprawdzenia przez Wojewodę [...] czy niebezpieczeństwo w ruchu drogowym rzeczywiście istnieje, pomimo wniosku dowodowego Spółki - nie wypowiedział się w tym zakresie.
Skarżąca spółka zarzuciła niedostateczne uzasadnienie decyzji, w zakresie w jakim organ nie zobowiązał Wojewody [...] do uzupełnienia postępowania dowodowego, co do przeprowadzenia dowodu: a) na okoliczność stwierdzenia, iż oświetlenie nośnika reklamowego posadowionego na działce [...] nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie powoduje oślepienia albo wprowadzenia w błąd uczestników ruchu poprzez wysyłanie lub odbijanie światła - w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin nośnika reklamowego przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego w porze nocnej, b) przeprowadzenie dowodu na okoliczność kwalifikacji działki nr [...] jako terenu zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w szczególności poprzez przesłuchanie w charakterze świadka p. M. B.- Kierownika Wydziału [...]- ul. L., 3. art.11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie w jakim oddala zarzuty Spółki dotyczące braku interesu prawnego po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nośnika reklamowego, dwustronnie podświetlanego dla tablicy informacyjnej o wymiarach 350x700 osadzonej na potrójnym słupie, wydanej dla Spółki.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego pod kątem zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że decyzja nie narusza wskazanego przepisu prawa. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ograniczona jest wynikającą z138 § 2 k.p.a. przesłanką wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, (zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania) to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a.
Istota tego rodzaju decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazanie zatem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu odwoławczego.
Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jednocześnie Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. mają niewiążący prawnie charakter.
Organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Zalecenia o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.
W świetle powyższych rozważań niewskazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej czynności jakie należy wykonać i przepisów jakie należy zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji jest wadą nieistotną nie mającą wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze sąd nie podzielił zarzutów skargi i w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.