Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z 2010 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia U. C., zw. dalej inwestorem - wniósł sprzeciw dotyczący zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego i dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W..
Organ I instancji wyjaśnił, iż inwestor w dniu 13 maja 2011 r. zgłosił zamiar wykonania ww. robót budowlanych, zaś Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie uzgodnienia wykonania planowanych robót budowlanych przez [...] Konserwatora Zabytków. Organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia do dnia 30 maja 2011 r. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. inwestor wystąpił o wyznaczenie nowego terminu, uwzględniającego czas niezbędny do wydania wymaganego uzgodnienia. W rozmowie telefonicznej inwestor zobowiązał się do dostarczenia wymaganej opinii do dnia 10 czerwca 2011 r. Ponadto oświadczył, że w przypadku niedostarczenia opinii w ww. terminie wycofa przedmiotowe zgłoszenie, na co organ, jak wynika z treści notatki urzędowej, wyraził zgodę. Ponieważ w terminie podanym przez inwestora nie wywiązano się z nałożonego obowiązku, organ zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw od zgłoszenia.
Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, iż w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Z analizy akt wynika, iż zgłoszenie inwertora zawierało braki, jednakże organ I instancji, po ich stwierdzeniu wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia w trybie przewidzianym w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego zasadnym było nałożenie w drodze postanowienia z dnia 16 maja 2011 r. obowiązku przedłożenia uzgodnienia wykonania planowanych robót budowlanych przez [...] Konserwatora Zabytków. Przedmiotowy budynek figuruje bowiem w wykazie zabytków nieruchomych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych ustaw, przekazanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 15 lipca 2010 r. oraz stanowi element zabudowy osiedla "Miasto Ogród Nowe W.- część zachodnia" figurującym również w ww. wykazie.
Jak jednak wynika z opinii [...] Konserwatora Zabytków, która została wydana już po upływie terminu wyznaczonego przez organ w postanowieniu, zamierzenie objęte zgłoszeniem jest działaniem niewłaściwym z konserwatorskiego punktu widzenia i umniejszy wartość zabytkowego budynku jako przykładu podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej okresu międzywojennego.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że Inwestor wystąpił o wyznaczenie nowego terminu, uwzględniającego czas niezbędny [...] Konserwatorowi Zabytków do wydania wymaganego uzgodnienia, a organ I instancji wyraził zgodę na uzupełnienie zgłoszenia do dnia 10 czerwca 2011 r. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, w dniu 10 czerwca 2011 r. minął termin na uzupełnienie braków zgłoszenia z dnia 13 maja 2011 r. dotyczącego wykonania zgłoszonych robót budowlanych, a zatem Prezydent W. zasadnie wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.
Organ podał ponadto, iż termin na wniesienie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie nawet przyjęcie, że organ nieprawidłowo przedłużył termin na uzupełnienie braków nie powoduje, że sprzeciw został wniesiony po terminie.
W ocenie organu odwoławczego Prezydent W. miał uprawnienie do wydania i wysłania decyzji wnoszącej sprzeciw w terminie 30-dni od dnia upływu terminu do uzupełnienia braku wyznaczonego w postanowieniu, a więc od dnia 30 maja 2011 r.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Inwestor wnosząc o jej uchylenie i zarzucając
- - naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że budynek będący własnością Skarżącej jest zabytkiem;
- - błędną wykładnię art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że sprzeciw jest skuteczny, jeśli w określonym w tym przepisie terminie organ wydał, ale nie doręczył sprzeciwu;
- - błędną wykładnię art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że określenie terminu do uzupełnienia braków formalnych może nastąpić w sposób inny niż przez wydanie postanowienia.
W skardze podniesiono, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów tylko w razie konieczności, która, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie występowała. Budynek skarżącej w żadnej części nie jest zabytkiem. Skarżąca kwestionuje także, iż budynek znajdował się w jakimkolwiek wykazie zabytków. W jej ocenie uznanie nieruchomości za zabytek skutkuje drastycznym ograniczeniem praw własności. Byłoby więc rażącym naruszeniem praw wynikających z art. 64 Konstytucji RP oraz z konwencji międzynarodowych, gdyby do takiego ograniczenia praw własności mogło dojść w toku “wpisania do wykazu", od którego nie tylko nie przysługuje odwołanie i skarga sądowa, ale które nawet nie zostało skarżącej zakomunikowane. Skarżąca w momencie zgłoszenia nie posiadała informacji, że organ administracji uznał jej budynek za zabytek.
W skardze zarzucono ponadto, iż postanowienie nie spełnia wymogów art. 124 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej, ponadto Prezydent W. domagał się "dokonania uzgodnień z samym sobą ponieważ zarówno Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] W. jak i Biuro [...] Konserwatora Zabytków to w rzeczywistości Prezydent W.".
Zdaniem skarżącej termin na uzupełnienie braków był nierealnie krótki, dlatego też strona wystąpiła o jego przedłużenie. Skarżąca zakwestionowała treść notatki służbowej z dnia 31 maja 2011 r. znajdującej się w aktach sprawy, podnosząc, że zawarte w niej rzekome ustalenia nie mają żadnych skutków prawnych. Organy administracji publicznej wyrażają swoje stanowisko we władczych oświadczeniach woli, a nie ustaleniach. Jedyną dopuszczalną formą wyrażenia zgody na zmianę terminu na uzupełnienie braków było wydanie kolejnego postanowienia zmieniającego wcześniej wyznaczony termin.
Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Wojewody [...] co do interpretacji terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W jej ocenie ostateczny termin na doręczenie sprzeciwu upłynął w dniu 29 czerwca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie stanu prawnego i faktycznego uzasadniającego wydanie postanowienia i w konsekwencji wniesienia sprzeciwu. Okoliczności, na które powołały się organy nie zostały zaś udowodnione. W aktach sprawy brak jest bowiem podstawowego dokumentu, na którym oparto rozstrzygnięcie, tj. wykazu zabytków, czy chociażby wypisu z tego dokumentu.
Nie ustalono też, niezależnie od braku tego wykazu, na jakiej podstawie prawnej uznano, że przedmiotowy budynek stanowi zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków, a także, jeśli jest to zabytek, czy został wpisany do rejestru zabytków.
Skutkiem niedostrzeżenia konsekwencji braków ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla prawidłowej subsumcji prawnej rozpoznawanej sprawy, doszło do kolejnego błędu, tj. oparcia decyzji wnoszącej sprzeciw na niewłaściwej podstawie prawnej.
W postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia przez przedłożenie uzgodnienia wykonania planowanych robót ze [...] Konserwatorem Zabytków w oparciu o art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 75, poz. 474). Konsekwencją nieuzupelnienia braków w oparciu o ww. przepisy było wniesienie sprzeciwu. Przepisy te nie mogły jednak stanowić podstawy postanowienia, a więc i wniesienia sprzeciwu
Z powołanych przepisów wynika bowiem, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków (jak stanowi art. 7 powołanej ustawy) oraz, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 (i art. 49 ust.
- 1) Prawa budowlanego, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.(art. 8 ust. 3). Z kolei jak wynika z art. 1 pkt 5 lit. b do art. 22 ustawy o ochronie zabytków dodano m.in. ust. 5 w brzmieniu W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
- 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Obowiązujący obecnie i w dacie wydawania postanowienia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje natomiast, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że obowiązek uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne wymaga pozwolenia na budowę lub też dotyczy rozbiórki. Obowiązek taki nie wynika, w odniesieniu do obiektów wymagających zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ani z art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie zabytków, ani też z treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w przepisach tych mowa jest o konieczności dokonania uzgodnień w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, a zatem przepisy te nie dotyczą przypadku zgłoszeń. Powołane przez organy przepisy nie dawały zatem dostatecznych podstaw do nałożenia obowiązku uzgodnienia z Konserwatorem zamierzenia inwestycyjnego dokonanego w formie zgłoszenia robót budowlanych.
Z treści art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego wynikają natomiast inne ograniczenia wobec zamierzeń inwestycyjnych podejmowanych wobec obiektów, które są zabytkami, a których to ograniczeń organy nie rozważyły. Dopuszczalne jest bowiem podjęcie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, a polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, lecz z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1). Powyższe ograniczenie oznacza, że remont obiektu wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia na budowę, nie jest zatem dopuszczalne zgłoszenie robót remontowych w takim obiekcie w trybie art. 30 Prawa budowlanego.
Jak jednak powiedziano już na wstępie, organ nie ustalił, ani też z akt sprawy nie wynika, czy wspomniany obiekt objęty zgłoszeniem jest wpisany do rejestru zabytków. Nie wiadomo też, czy okoliczność taka wynika z wykazu, na który powołał się organ, gdyż nie załączono tego wykazu do akt sprawy. Nie wiadomo zatem, czy remont tego obiektu może w ogóle podlegać zgłoszeniu. W przypadku wpisu do rejestru zabytków obiektu objętego zgłoszeniem zamiarem wykonania robót remontowych organ winien bowiem wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Z kolei z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, (a więc również zabytków niewpisanych do rejestru), jeżeli ich realizacja może m.in. naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak poczynienia stosownych dla jego treści ustaleń, w tym przede wszystkim wykazania niebezpieczeństwa pogorszenia stanu zachowania zabytków.
Kwestią jednak zasadniczą jest ustalenie, jaki jest – w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków - charakter obiektu objętego zgłoszeniem i z czego charakter ten wynika. W skardze zakwestionowano bowiem, że obiekt ten jest zabytkiem, a nawet, że znalazł się w jakimkolwiek wykazie zabytków, przedstawione zaś w aktach przez organy dowody nie dają podstaw do stwierdzeń w tym zakresie, co w istocie uniemożliwia też przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.
Chociaż zgodzić się trzeba z twierdzeniem skargi, że uznanie obiektu za zabytek powoduje daleko idące ograniczenia praw jego właściciela, to poza kognicją Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie jest dokonanie ocen skutków prawnych wpisania zabytku do wspomnianego wykazu, a także zgodności z Konstytucją RP przepisów pozwalających w niedookreślonym trybie zaliczyć określone przedmioty do zabytków, przede wszystkim z tego powodu, iż poza powołaniem się na wykaz zabytków, z którego okoliczność taka miałaby wynikać, organy nie dołączyły go do akt sprawy.
Niewyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności powoduje, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako co najmniej wydanej przedwcześnie, ze względu na nieuzasadnione żądanie uzgodnienia, bez potrzeby było zatem rozstrzyganie kwestii doręczenia sprzeciwu skarżącej, aczkolwiek zauważyć należy, że organy prawidłowo powołały się na istniejące w tym względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustalenie powyższych okoliczności wymienionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku ma podstawowe znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy i podstaw prawnych ewentualnych decyzji w rozpatrywanej sprawie.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.