Uzasadnienie
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem wydanym dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 141 i art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1594, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r. spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]zmieniającej decyzję nr [...]zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, wskaźniki i zasady zwiększania stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, ceny i mierniki opłaty podstawowej za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, ceny i mierniki opłat f dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2009/2010, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdził stawki jednostkowe opłaty podstawowej i wskaźniki zwiększające stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz stawki opłat dodatkowych za udostępnienie linii kolejowych własności [...] S.A. na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2009/2010, pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 33 ust. 2-6, art. 34 przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ustawy o transporcie kolejowym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]Prezes UTK zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...].
Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. spółka [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ocenie wnioskodawcy decyzja narusza przepisy prawa, z tego powodu, iż zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...]S.A. uwzględniała koszty, które nie były bezpośrednio ponoszono jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Spółka odwołuje się przy tym do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013r. w sprawie C – 512/10. Spółka wskazuje, iż pomimo, iż nie była stroną Decyzji przysługuje jej uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 28 Kpa w związku z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez uznanie, iż Spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej [...], a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.
W ocenie wnioskodawcy zaskarżone postanowienie narusza art. 28 Kpa, gdyż wbrew przepisom, uznano, w nim, że Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Spółka podnosiła, że przepisy postępowania administracyjnego muszą być wykładane w świetle pro-wspólnotowej wykładni, gdyż wymagane jest uzyskanie rezultatu przewidzianego w dyrektywie 2001/14/WE.
W ocenie Wnioskodawcy, z przepisu art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE wynika prawo przewoźnika kolejowego do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Wnioskodawca odwołując się ponadto do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, stara się wykazywać, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów musi być wykładany w świetle art. 30 ust. 2 lit e dyrektywy 2001/14/WE, co oznacza w ocenie Spółki, że stroną takiego postępowania jest nie tylko zarządca infrastruktury kolejowej (wnioskujący o zatwierdzenie stawek), ale również przewoźnicy kolejowi, korzystający z infrastruktury kolejowej tego zarządcy.
Zdaniem wnioskodawcy, uprawnienie przewoźnika kolejowego do odwołania się do organu kontrolnego (Prezesa UTK) w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty, może być realizowane wyłącznie poprzez prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów. Powyższe w ocenie Wnioskodawcy rozciąga się na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Zdaniem Spółki z zasady skuteczności prawa wspólnotowego wynika, że art. 28 Kpa w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej i dostęp do urządzeń związanych z obsługą tych pociągów musi być intepretowany w taki sposób, iż również przewoźnik kolejowy ma uprawnienie do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W ocenie Wnioskodawcy wymóg zastosowania unijnej zasady skuteczności w niniejszej sprawie ma dodatkowe uzasadnienie ze względu na konieczność uwzględnienia skutków wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt C-512/10.
Ponadto Spółka odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wskazała, iż w jej ocenie przepisy prawa krajowego nie mogą w praktyce czynić niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym dochodzenia roszczeń w związku z naruszeniem prawa unijnego przez państwo członkowskie. Spółka podnosi również, iż w świetle brzmienia art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego, nie można wykluczyć, że rozpoznając powództwo w sprawie roszczenia powstałego w związku z niezgodnością rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dyrektywą 2001/14/WE sąd może uznać, że przesłanką dochodzenia takiego roszczenia jest uprzednie stwierdzenie w odpowiednim trybie bezprawności decyzji.
W ocenie wnioskodawcy, uznanie przez Prezesa UTK, iż spółka nie posiada legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzić będzie do naruszenia przepisów prawa unijnego, wymagającego aby państwa członkowskie stosowały się do zasady skuteczności prawa wspólnotowego.
Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Prezes UTK zważył, iż przedmiotem niniejszej sprawy, jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia, rozpatrzenie podniesionych zarzutów, a w konsekwencji ustalenie, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo.
Z uwagi na to, że ustawa o transporcie kolejowym, nie reguluje w sposób szczególny kwestii ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy Kpa.
Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 Kpa). Na podstawie art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdz. 11 Kpa do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Z kolei w myśl art. 5 § 2 pkt. 4 Kpa, ilekroć w przepisach Kpa jest mowa o ministrach rozumie się przez to także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Takim organem, zgodnie z powyższym jest prezes UTK.
Mając na uwadze powyższe w ocenie organu należy dojść do wniosku, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, winna je kwestionować w formie złożenia orzekającemu organowi administracji publicznej środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zgodnie z poglądem ugruntowanym w doktrynie prawa i orzecznictwie, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (tak: Adamiak/Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2001 r., art. 138 Nb 1, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt V SA 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22). Organ administracji publicznej jest zobowiązany zatem do ponownego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w razie konieczności, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa), co w efekcie ma doprowadzić do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które wyeliminuje ewentualne wady decyzji (tu: postanowienia) wydanej przez organ pierwszej instancji.
Tak ukształtowany zakres postępowania odwoławczego jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa, zgodnie z którą obywatel ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy przez kompetentny organ władzy państwowej (tak: Adamiak/Borkowski, op. cit., art. 15 Nb 1).
W pierwszej kolejności, Prezes UTK ustalił, iż przedmiotowe postanowienie zostało doręczone stronie dnia 18 czerwca 2014 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w dniu 25 czerwca 2014 r. Oznacza to, że został zachowany przewidziany przepisami prawa 7-dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zrealizowane zostały przesłanki wynikające z art. 129 § 2 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 141 i art. 144 Kpa, upoważniające Prezesa UTK do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak już wskazano powyżej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (tu: postanowienia). Stosownie do art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję (tu: postanowienie), w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (tu: postanowienie) albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję (tu: postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (tu: postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ wskazał, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez organ pierwszej instancji, pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, z zastrzeżeniem uwzględnienia zmiany stanu prawnego oraz zmiany stanu faktycznego.
W wyniku ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w kontekście podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa, Prezes UTK uznał, że w postępowaniu wywołanym powyższym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy należało orzec w sposób tożsamy jak w I instancji. Dlatego, Prezes UTK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, mając na uwadze poniższe.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes UTK zważył, iż odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem badania w pierwszej fazie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności ustalanie legitymacji procesowej strony. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06, Legalis wskazano, że: "Badanie czy strona posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jej zdaniem wadą z art. 156 § 1 KPA, następuje już w tej fazie postępowania, która może i powinna się zakończyć odmową wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia, iż dany podmiot nie ma przymiotu strony". Zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt IV SA/WA 1831/09, Legalis: "Brak przymiotu strony u osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia skutkuje koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 157 § 3 KPA". Z kolei B. Adamiak (Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, Nr 8, s.
29) podkreśla, że zgodnie z przyjętą regulacją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, że żądanie zostało złożone przez jednostkę niebędącą stroną tego postępowania jest podstawą do podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 2 Kpa.
Z całą stanowczością organ stwierdził, że spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym wniosek spółki nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, stroną postępowania administracyjnego może być bowiem tylko podmiot, który posiada interes prawny do występowania w danej sprawie, przy czym interes ten musi być realny, indywidualny i posiadać oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki. W przypadku spółki, żaden z wyżej wymienionych warunków nie występuje, a co za tym idzie, spółka nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutów, spółki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK podzielił stanowisko, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (podobnie wyr. Sąd Najwyższy z 26 maja 2000 r., sygn. akt I CKN 1183/99, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn.. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., I OSK 1819/07, Legalis). Niemniej jednak, co wyraźnie podkreślił podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. O tym czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, i które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
Wskazał, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa, w tym w szczególności art. 28 Kpa, a co najwyżej posiada jedynie interes faktyczny, który nie jest wystarczający dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Prezesa UTK wskazywany przez wnioskodawcę interes podmiotu nie jest zatem interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 Kpa, który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki. W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., wskazał wprost, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania" (sygn. akt IV SA/Wa 280/2011). Przyjmuje się przy tym. że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I OSK1949/2010).
Ponownie zaznaczyć należy, iż to, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki. Decyzja, której unieważnienia domaga się wnioskodawca wydana została w oparciu o art. 33 ust. 7 i ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 j ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu.
Zatem postępowanie może toczyć się z udziałem jednej tylko strony - zarządcy infrastruktury kolejowej bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej przy ewentualnym udziale organizacji społecznych, jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługiwało odwołanie od kwestionowanej decyzji Prezesa UTK do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Zaznaczył, iż słuszność stanowiska Prezesa UTK potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1517/07, który uznał, iż "przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z wykorzystaniem infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji".
Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wnioskodawca nie może również wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UEL 75 z 15.03.2001 str. 29), który stanowi, iż wnioskodawca (definiowany, jako koncesjonowane przedsiębiorstwo kolejowe i/lub międzynarodowe ugrupowanie przedsiębiorstw kolejowych oraz, w Państwach Członkowskich, które przewidują taką możliwość, osoby i/lub podmioty prawne pełniące służbę publiczną lub mające interes handlowy w nabywaniu zdolności przepustowej infrastruktury, takie jak organy władzy państwowej w myśl rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 oraz nadawcy, spedytorzy towarowi i operatorzy transportu kombinowanego w celu wykonywania przewozów kolejowych na ich odpowiednich terytoriach), będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo jeśli stosowne przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty.
Powyższe, jak i powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, m.in. z dnia 3 października 2013 r. w sprawie C-369/11, czy też wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C-483/10, w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, by Wnioskodawca posiadał, status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do zatwierdzenia/odmowy zatwierdzania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Zdaniem Prezesa UTK wyraźnie odróżnić należy, uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Jak wynika z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art.
35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań.
Zdaniem Prezesa UTK oczywistym zatem jest, iż zarówno w świetle wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów wspólnotowych, jak i przepisów ustawy o transporcie kolejowym, Wnioskodawca nie posiada, przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ani też w postępowaniu, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, a tym samym wniosek spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, winien zostać rozpatrzony, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Jak już wskazano powyżej, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, stroną postępowania administracyjnego może być bowiem tylko podmiot, który posiada interes prawny do występowania w danej sprawie, przy czym interes ten musi być realny, indywidualny i posiadać oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki. Jednakże, w przypadku wnioskodawcy, żaden z wyżej wymienionych warunków nie występuje, a co za tym idzie spółka nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko zarządca infrastruktury kolejowej (a nie przewoźnik kolejowy - tak jak Wnioskodawca).
Przedmiotowe postępowanie zakończyć może się wydaniem decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Każda z tych decyzji będzie skierowana wyłącznie do zarządcy infrastruktury kolejowej, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Wnioskodawca nie będzie mógł skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Jedynym podmiotem, który będzie miał prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania decyzji, będzie Prezes UTK.
Nie można również uznać, by interes Spółki wynikał bezpośrednio z przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1c, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 33 (w szczególności ust. 1 - 3 i 8) ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia, podnieść należy, że żaden z przywołanych przepisów nie wskazuje na posiadanie interesu prawnego przez Spółkę, który jest związany z przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1c ustawy o transporcie kolejowym, przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca zawiera umowę o udostępnienie infrastruktury z przewoźnikiem kolejowym, który zawarł umowę o świadczenie usług publicznych, uzyskał decyzję o przyznaniu otwartego dostępu albo uwzględniono jego wniosek na wykonanie przewozu okazjonalnego.
Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, sposób i warunki korzystania z tras pociągów przydzielonych w rozkładzie jazdy pociągów określa umowa, o której mowa w art. 29 ust. 1c. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, umowa zawierana jest na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, z tym że na uzasadniony wniosek przewoźnika kolejowego może być zawarta umowa ramowa na czas dłuższy niż okres obowiązywania jednego rozkładu jazdy pociągów, nie dłuższy niż 5 lat, która może być przedłużana na kolejne okresy 5 - letnie. Art. 33 ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczą opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i sposobu ich ustalania.
Żaden z wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, nie wykazuje zatem interesu prawnego, który uzasadniałby istnienie interesu prawnego po stronie Spółki.
W ocenie Prezesa UTK wbrew twierdzeniom Spółki interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić ani z przepisów prawa unijnego, w tym z zasady skuteczności, ani też z powołanych przez Wnioskodawcę i szeroko omówionych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w tym z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r. ani też co stara się wykazywać Spółka, z ewentualnego cywilnego postępowania sądowego. Zdaniem Prezesa UTK tylko uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym, tymczasem wskazane przez Wnioskodawcę okoliczności, mogą co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.
Zauważyć bowiem należy, iż podnoszone przez spółkę argumenty należą, co najwyżej do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny oznacza bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (zob. wyrok WSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05). Interes faktyczny, pomimo że jest istotny dla zainteresowany, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 KPA (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).
Za bezzasadne i niezasługujące na uwzględnienie organ uznał twierdzenia spółki odnoszące się do obowiązku ustalenia przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie Prezesa UTK postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07, LEX nr 505393).
Reasumując zatem powyższe rozważania, po ponownym i wszechstronnym rozważeniu sprawy, ponadto biorąc pod uwagę wszystkie zarzuty i twierdzenia podniesione w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK podniósł, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji co zostało wykazane w uzasadnieniu powyżej, a więc stosownie do art. 61a § 1 Kpa, organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa.
W odpowiedz na skargę Prezes UTK wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd, orzekając w sprawie, stwierdził z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...], że jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 wskazanej ustawy. Nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie wymienionej w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.
Sąd zajmując takie stanowisko wskazuje przy tym na uzasadnienie Sądu Administracyjnego w Warszawie do wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2576/14, w którym szeroko przedstawiono i uzasadniono właściwość sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach i kontroli zaskarżonego postanowienia, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela.
Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku formalnego zawartego w skardze, o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych, Sąd zauważa, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, gdyż to sądy krajowe odgrywają w niej główną rolę. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości, co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.
Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd stwierdza natomiast, iż orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Przypomnieć należy, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która domagała się uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego odnosił się do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej na podstawie art. 33 ust 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i zatwierdzającej w związku z wystąpienie zarządcy kolei – [...]S.A. stawki opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej. Wobec treści wniosku skarżącej, należało w sprawie uwzględnić art. 157 § 2 k.p.a., a ten przewiduje, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony. Należało zbadać interes prawny spółki (która to nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją). O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchomiania postępowania administracyjnego. Uznając, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, zobligowany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a.. Tak też zachował się organ w niniejszej sprawie, a jego działanie jest zdaniem Sądu prawidłowe.
Prawidłowo organ wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Prawidłowo w tym kontekście organ wziął pod uwagę podstawę materialnoprawna kwestionowanej decyzji, ale również argumenty wnioskodawcy.
Słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym. Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art.
35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.
Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego kształtuje w prawie krajowym w szczególności art. 29 ww. ustawy. Reguluje on udostępnianie infrastruktury kolejowej, tj. przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystanie z niezbędnej infrastruktury kolejowej. Warto dostrzec, iż przewoźnik kolejowy jest uprawniony do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, a zarządca nie może odmówić dostępu do niej. Przy czym, co istotne, przewoźnik nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów – po zawarciu umowy (i – po spełnieniu dodatkowych wymogów). Z art. 29 ust. 1e do 1i omawianej ustawy wynikają też uprawnienia dla przewoźnika w celu doprowadzenia do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Przepis ten reguluje więc zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, warunki i udział w tej procedurze organu kontrolnego, w tym także uprawnienia przewoźnika kolejowego.
Obowiązek w tym zakresie spoczywający na zarządcy podlega zatem nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym - zarządca podlega karze, o czym stanowi zaś art. 66 omawianej ustawy. Nie jest w konsekwencji tak jak twierdzi skarżąca, iż przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001 14 WE (przyznający przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, ze został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty), nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury, a wobec tego należy go interpretować w sposób korzystny dla przewoźnika kolejowego i wywodzić z niego możliwość kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym.
Wskazane powyżej przepisy prawa krajowego gwarantują bowiem przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego. Przewidują także odpowiednie do tego instrumenty, jak chociażby możliwość wydania decyzji zastępującej ww. umowę (w sytuacji braku porozumienia w zakreślonym czasie między stronami, v. art. 29 ust. 1i ww. ustawy). Niemniej, zdaniem Sądu, przewoźnik nabywa prawa stając do zawarcia umowy, tj. składając wniosek i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym – polegającym na zatwierdzeniu stawek (w związku z wystąpieniem zarządcy, stosownie do art. 33 ust. 7 omawianej ustawy). Zgodnie z orzecznictwem, na co warto tym miejscu zwrócić uwagę, interes prawny, którego istnienie przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośrednio wpływu sprawy na sferę prywatną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego (b. post.
SN z dnia 8 marca 2000 r., sygn. I CKN 1217/99, Lex nr 51654). W konsekwencji, w kontekście ww. przepisu unijnego, prawidłowo – w ocenie Sądu – organ przyjął, że należy wyraźnie odróżnić uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenia zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej od uprawnienia do wystąpienia w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek.
Prawo do korzystania z przydzielonych i wyznaczonych w rozkładzie tras pociągów przewoźnik kolejowy nabywa po zawarciu umowy z zarządcą (art. 29 ust. 1c), a z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty o którym mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym (v. art. 29 ust. 4). Opłaty, o których mowa są więc niezbędnym elementem umowy zawartej na podstawie art. 29 ust. 1c ww. ustawy. Wysokość opłat, która stanowi sumę opłaty podstawowej i dodatkowej, ustala na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy zarządca. Oblicza on opłatę podstawową, uwzględniając planowany przebieg pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu. Określone stawki wymagają zatwierdzenia przez Prezesa UTK. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Prezes UTK na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym zatwierdził proponowane stawki.
Tym samym wprowadzona została podstawa do ewentualnych zmian umów cywilnoprawnych zawartych z przewoźnikami kolejowymi. Niemniej kwestie te, będące przedmiotem rozstrzygnięć pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem na drodze cywilnoprawnej (opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej), nie mogą być skutecznie podnoszone przez przewoźnika na drodze administracyjnej, poprzez kwestionowanie w jakiejkolwiek formie decyzji regulujących te kwestie.
W konsekwencji, stwierdzić należy za organem, iż przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/07 oraz w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt 2576/14, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak wynika z powyższego wywodu, takie stanowisko podziela.
Reasumując, skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.