Uzasadnienie
1 Sygn. akt VII SA/Wa 2615/13
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] znak [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623.) – dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. – dalej PINB w P., nr [...] z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...], nakładającej na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia w wyznaczonym terminie wiaty, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia [...]października 2012 r., znak: [...], wydanym przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej, Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni jej zabudowy do 25 m2 – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że w związku z pismem A. i A. W., PINB w P. przeprowadził w dniu [...] czerwca 2013 r. czynności kontrolne na działce o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P., które wykazały, że na w/w nieruchomości wybudowano wiatę obudowaną z trzech stron deskami, w której znajdują się dwie przyczepy kempingowe. Stwierdzono ponadto, że wiata nie jest związana z gruntem, ma drewnianą konstrukcję, posiada wymiary 6 m x 7 m i wysokość ścian około 4 m, jest przykryta dachem z gontu. Wiata usytuowana jest w odległości 6,7 m od ogrodzenia działki od strony południowej, zaś od strony wschodniej w odległości 1,10 m. Podczas kontroli inwestorzy – M. i W. K. przedłożyli przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie z dnia [...] października 2012r., znak: [...], wydane przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej, Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2.
Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2013r. PINB w P. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego na nieruchomości M. i W. K., zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. nałożono na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia w wyznaczonym terminie wiaty, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], wydanym przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej, Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni jej zabudowy do 25 m2.
A. i A. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W dniu 19 sierpnia 2013r. do WINB w W. wpłynęło pismo PINB w P. z dnia 13 sierpnia 2013r. informujące, że inwestorzy wykonali obowiązek nałożony decyzją nr [...]. Do w/w pisma dołączono protokół z dokonanej w dniu 13 sierpnia 2013r. kontroli na w/w nieruchomości.
W związku z powyższym MWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie w wyznaczonym terminie oględzin na działce o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P., z udziałem wszystkich stron postępowania (a w szczególności w obecności A. i A. W.), w celu dokładnego ustalenia, czy przedmiotowa wiata została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z dnia 10 października 2012 r. PINB w P. przesyłał żądane informacje przy piśmie z dnia 19 września 2013r.
MWINB ocenił, że organ pierwszej instancji orzekł o nakazaniu inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, zatem odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. jest niezasadne.
MWINB wskazał, że postępowanie prowadzone było z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego, tj. na podstawie przepisów art. 50-51 tej ustawy, obejmujących dyspozycją m.in. roboty budowlane wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach szczególnych lub mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
MWINB stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. MWINB podkreślił, że omawianej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi już zakończonymi, dlatego bezzasadne jest wydawanie postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Następnie MWINB powołał się na treść art. 51 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008r., sygn. II SA/Łd 944/07) MWINB wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. A zatem, w ocenie MWINB, organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany był do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót, który to umożliwi.
PINB w P. stwierdził konieczność nałożenia obowiązków na podstawie w/w przepisu, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 czerwca 2013r. na działce o nr ew. o nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P., stwierdził, że przedmiotową wiatę wybudowano niezgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia [...] października 2012r., znak: [...], wydanym przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej, Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury. Podczas w/w oględzin stwierdzono, że sporna wiata posiada wymiary 6 m x 7 m i wysokość ścian około 4 m, usytuowana jest w odległości 6,7 m od ogrodzenia działki od strony południowej, zaś od strony wschodniej w odległości 1,10 m, natomiast z dokumentacji załączonej do zgłoszenia wynika, że wiata powinna posiadać wymiary 5 m x 5 m, wysokość ściany bocznej 2,80 m, oraz że powinna być usytuowana od ogrodzenia od strony południowej w odległości 6,6 m, a od strony wschodniej w odległości 1,5 m. Dlatego zasadne było, w ocenie MWINB, przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Jak wskazał MWINB, organ powiatowy po dokonaniu oceny stanu faktycznego sprawy, mając na względzie stan techniczny wykonanych prac, jak też zgodność ich wykonania z przepisami szczególnymi, w tym techniczno - budowlanymi, stwierdził, że wykonane prace naruszają przepisy szczególne, niemniej jednak naruszenia te można wyeliminować, w związku z czym nałożył na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia 10 października 2012r. oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni jej zabudowy do 25 m2.
MWINB ocenił, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie mające swoje uzasadnienie w przepisach prawa oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. MWINB stwierdził, że PINB w P., wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, umożliwił inwestorowi doprowadzenie spornych robót budowanych do stanu pozostającego w zgodności z prawem.
MWINB wskazał ponadto, iż jak wynika z przeprowadzonego przez organ powiatowy uzupełniającego postępowania dowodowego, inwestorzy wykonali obowiązek nałożony na nich skarżonym rozstrzygnięciem. Powyższe wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2013r. oraz z załączonej do protokołu dokumentacji zdjęciowej. Dlatego MWINB ocenił, że wykonanie przez adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co w tym przypadku oznacza stwierdzenie wykonania tego obowiązku (użycie przez ustawodawcę trybu oznajmującego: "wydaje decyzję"), nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 691/07).
Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu MWINB wskazał, że nie wnoszą one do sprawy nowych okoliczności umożliwiających zmianę zajętego stanowiska. Stwierdził, że w omawianej sprawie nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki wiaty, lecz do zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i A. małżonkowie W., domagając się uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 136 kpa, polegające na orzeczeniu o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania jako organ II instancji sprawy w jej całokształcie (konstytucyjna zasad dwuinstancyjności postępowania);
- - art. 7, 75, 77, 80 kpa polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- - art. 6 i art. 8 kpa w zw. z art. 7, 77 kpa, wyrażających zasadę związania organu administracji publicznej prawem oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a szczególności na nieuwzględnieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "P." w P. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004, poz. [...]).
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 50 i 51 w zw. z art. 29 ust 1 pkt. 2 oraz w zw. art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie,
- - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2013;
- - art.
- 81. ust 1 w zw. z art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie;
- - § 10 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 roku w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "P." w P.;
- - nieuwzględnienie postanowień Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "P." w P. przyjętych uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 roku ustalających nieprzekraczalną linią zabudowy, poza która zabronione jest sytuowanie budynków i obiektów kubaturowych, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 1 października 2012 r. W. K. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania budowy wiaty drewnianej wolnostojącej bez drzwi o powierzchni 25 m 2, zlokalizowanej w P. na osiedlu P., przy ul. P. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W dniu 10 października 2012 r. skierowano z Urzędu Miasta P. do W. K. pismo, w którym przyjęto bez sprzeciwu zgłoszenie obejmujące ww. inwestycję.
W dniu 23 maja 2013 r. A. i A. małżonkowie W. – właściciele nieruchomości położonej w P. przy ul. P. [...], składającej się z działek gruntu nr ew. [...] i [...], graniczącą od zachodu w ww. nieruchomością M. i W. K., złożyli do PINB w P. pismo z wnioskiem o zbadanie legalności wybudowania budynku garażowo-gospodarczego przez małżonków K., wskazując, że wybudowany budynek jest usytuowany kilkadziesiąt metrów poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "P." w P., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr[...], z dnia [...] sierpnia 2004 r., poz. [...]), poza którą zabronione jest sytuowanie budynków i obiektów kubaturowych. Poza tym podnieśli, że ww. budynek znajduje się w odległości nie większej niż jeden metr od granicy ich działki, w odległości zaledwie ok. 8-10 metrów od terenów zielonych (lasu) oraz posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 40 m 2, wysokość w kalenicy ok. 6 do 7 metrów, a także cztery ściany, utwardzoną posadzkę (podłoże) dach dwuspadowy, a więc cechy budynku (obiektu) kubaturowego.
PINB w P. przeprowadził w dniu 4 czerwca 2013 r. oględziny ww. budynku gospodarczo-garażowego, a następnie w dniu [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał decyzję nr [...], w której nałożył na M. i W. małżonków K. obowiązek doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia 10 października 2012 r. oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni zabudowy do 25 m 2. W decyzji organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że obiekt nie jest samowolą budowlaną, ale został wykonany inaczej niż to wynika z załącznika do zgłoszenia, albowiem parametry techniczne wiaty są inne, jak również inne jest jej usytuowanie na działce. PINB w P. nie zbadał natomiast zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "P." w P., mimo iż wskazana okoliczność została podniesiona we wniosku skarżących z dnia 23 maja 2013 r.
Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym powtórzyli zarzuty wniosku z dnia 23 maja 2013 r., w szczegółności w kwestii niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo i stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją organu pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, został wykonany. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB jedynie ogólnikowo stwierdził, że zarzuty te nie wnoszą nic do sprawy i w ogóle nie zajął się kwestią ewentualnego naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek realizacji spornej inwestycji.
Należy wskazać, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zauważyć należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Z uwagi na powyższe należy zgodzić się z zarzutami skarżących, że MWINB nie dokonał analizy i oceny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a każdym razie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania od decyzji PINB w tym zakresie. Żaden z organów wydających zaskarżone decyzje nie dokonał analizy przeznaczenia i możliwości (lub jej braku) zabudowy działki gruntu, na której zlokalizowano sporną inwestycję, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. MWINB, podobnie jak wcześniej PINB, dokonał wyłącznie jedynego ustalenia, tj. czy było dokonane zgłoszenie do organu administracji architektoniczno - budowlanej i czy organ ten zgłosił sprzeciw. Tym samym niewąpliwie organy obu instancji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe wskazówki Sądu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.