Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydana dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podał, że w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu użytkowym oznaczonym nr [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
W dniu 07 lipca 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości, podczas których ustalono, iż usytuowany jest na niej m.in. parterowy wolnostojący budynek w którym prowadzono roboty budowlane.
Zakres wykonywanych robót obejmował wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz ślusarki z witryną, wykonanie nowych ścianek działowych w wyniku których powstał nowy podział pomieszczeń, wykonanie nowej instalacji wodno – kanalizacyjnej, elektrycznej i wentylacyjnej, ułożenie glazury, robót tynkarskich na elewacji oraz wykonanie innych robót wykończeniowych.
Przedłożone zostało zgłoszenie do Urzędu [...] dokonane w dniu [...] marca 2010 r. przez J. S. na wykonanie powyższego zakresu robót, które zostały rozpoczęte w dniu 01 czerwca 2010 r.
Poza robotami wymienionymi w w/w zgłoszeniu wykonano nowy dach z naświetlem, pokryty papą. Dach ten wykonała Administracja Nieruchomości nr [...] przed przekazaniem nieruchomości najemcy – J. S..
J. S. oświadczyła, iż dach nie został podniesiony, a Administracja nr [...] wykonała w budynku roboty związane z ułożeniem nowych belek stropu, który uległ zawaleniu.
Roboty budowalne związane z wykonaniem nowego dachu w lokalu użytkowym oznaczonym nr [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonał Z. B. (posiadający uprawnienia budowlane nr [...], będący członkiem [...]OIB wpisany pod nr Ew. [...]), pełniący funkcję kierownika budowy.
W zgłoszeniu z dnia [...] maja 2010 r. wykonawca poinformował o zakończeniu przedmiotowych robót, które zgodnie z protokołem z dnia 24 maja 2010 r. zostały odebrane przez zamawiającego tj. ZGN [...] przy udziale inspektora nadzoru inwestorskiego oraz Z. B.. W protokole tym brak jest uwag, co do jakości wykonanych robót.
Ponadto organ I instancji ustalił, że parametry budynku określone w inwentaryzacji, budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...], sporządzonej w dniu 13 kwietnia 1970 r. przez Miejskie Biuro Projektów [...] wyniosły 5,90 x 6,65 m i wysokość 3,00 m wymiary dobudówki: 2,20 x 2,80 m. Dach budynku był łamany w dwóch płaszczyznach i posiadał spadek w kierunku własnej nieruchomości. Budynek posiada powierzchnie użytkową 36,46 m 2
Następnie – jak wynika z umowy najmu lokalu na zakład szklarski i aneksu do umowy najmu pawilonu, zawartych dnia 21 lutego 1977 r. z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej [...] w [...] – na przełomie lat 1977/1978 budynek został rozbudowany na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. i jego powierzchnia użytkowa uległa zwiększeniu do 48,57 m2.
Obecnie powierzchnia użytkowa lokalu [...] przy ul. [...] w [...] wynosi 48,57 m2, co zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2014 r. Dach budynku jest jednospadowy, przedłużony poza obrys budynku o 1,0 m od strony nieruchomiści [...], z naświetlem dachowym, ze spadkiem na własną nieruchomość i okapem z frontu budynku o wysięgu 1,0 m.
J. S. załączyła do akt sprawy zdjęcia wykonane przed i w trakcie robót budowlanych wykonanych w lokalu użytkowym nr [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z których wynika, że nowy dach ułożony został na warstwie starych cegieł (obiekt pochodzi z 1938 r.), zaś wypełnienie pomiędzy nimi stanowił nowy materiał.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż roboty budowlane w lokalu użytkowym [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonane zostały prawidłowo, decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., odstąpił od nakazania doprowadzenia w/w lokalu do stanu poprzedniego.
W ocenie organu, decyzja kontrolowana w postępowaniu odwoławczym jest zgodna z prawem.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie potwierdza bowiem zawartego w odwołaniu od decyzji nr [...] zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...], jakoby PINB [...] rozpatrując niniejszą sprawę naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujące organ administracji publicznej m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Przedmiotem postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest sprawa, dotycząca wykonania robót budowlanych w lokalu użytkowym nr [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i ich oceny pod względem zgodności tychże robót z przepisami prawa budowlanego.
Przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kilkukrotnie czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości i nie stwierdzili, aby wykonane w lokalu nr [...] roboty budowlane budziły uzasadnione wątpliwości co do jakości czy prawidłowości ich wykonania.
Część spornych robót została ujęta w zgłoszeniu z dnia [...] marca 2010 r., przyjętym bez sprzeciwu przez Urząd [...].
Natomiast roboty budowlane związane z wykonaniem nowego dachu w przedmiotowym lokalu zostały wykonane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a ich prawidłowość nie budzi zastrzeżeń.
W aktach sprawy znajduje się również pozytywna ocena spornego obiektu sporządzona w listopadzie 2013 r. przez specjalistę ds. ochrony przeciwpożarowej mgr inż. J. K. upr. Nr [...] oraz opinia budowlana, sporządzona przez mgr inż. J. S. rzeczoznawcę budowlanego przy Urzędzie Wojewódzkim w [...] (upr. Nr [...]), zgodnie z którą:
"Obiekt jest po generalnym remoncie w bardzo dobrym stanie technicznym i nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania osób trzecich, nie stanowi zagrożenia dla otoczenia".
W opinii organu II instancji brak jest zatem podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w lokalu użytkowym [...] znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego lub do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast ewentualne roszczenia z tytułu naruszania praw związanych z własnością nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] mogą być dochodzone na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.
Zgodnie bowiem z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo administracyjnego, wyrażoną m. in. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r. (sygn.. akt: IV SA 523/01ONSA2004/2/54, ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Roboty te mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzje powiatowego organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego – odstępującą od nakazania doprowadzenia lokalu użytkowego nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego.
Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji 9v. wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r. sygn.. akt I SA1110/01 LEX nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.
Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn.. akt I SA/Gd 1651/96).
Taki stan rzeczy zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku, w sposób który, uzasadniałby, uznanie wydanego rozstrzygnięcia za zgodne z prawem – naruszając w ten sposób w/w zasady postępowania.
W prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny ustalić zakres robót budowlanych jakie zostały wykonane w przedmiotowym lokalu, oraz legalność tych robót – tj. ustalić czy zostały one wykonane na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. Takich ustaleń organy w rozpoznawanej sprawie nie dokonały.
W tym miejscu należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest nie tylko ocena czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo a więc z poszanowaniem przepisów prawa, ale też czy zostały one wykonane legalnie a więc na podstawie skutecznego zgłoszenia lub ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ma to szczególne znaczenie wobec ustalenia, iż w przedmiotowym lokalu w kwietniu 2010 r. przeprowadzone zostały roboty budowlane związane ze zmiana konstrukcji dachu (jego podwyższenie o 60 – 70 cm co niewątpliwie zwiększyło kubaturę budynku).
Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych uwag Sądu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.