Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. Dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.- dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Dzielnicy [...] m. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...].06.2014 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] w pasie drogowym ulicy [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 10.06.2013 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Urzędu Miasta [...] zawierające wniosek o dokonanie kontroli zabudowy przy ul. [...] i [...] w zakresie wybudowanego stałego ogrodzenia z siatki metalowej w pasie drogowym ul. [...], wykonanego bez zezwolenia Burmistrza Dzielnicy [...] oraz bez zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.
Zawiadomieniem z dnia 10.03.2014 r. organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] w pasie drogowym w/w ulicy, na działce nr ew. [...] z obrębu [...].
Organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił w niniejszej sprawie, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w latach 1981-1982 przez ówczesnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] jako całości, podział nieruchomości nastąpił 31.05.2011 r. Podczas oględzin na nieruchomości przy ul. [...] stwierdzono, że ogrodzenie z siatki metalowej, mocowanej do słupków stalowych (rura o 50) oraz podpórek z prętów w kształcie wrzecionowatym ok. 2,0 cm, usytuowane w odległości 3,50 - 3,8 m od krawędzi jezdni (chodnik szer. 2,0 m + pas zieleni żywopłotem wys. ok. 1,8 m). Ogrodzenie wysokości 1,5 m. Odległość furtki i bramy wjazdowej na posesję wynoszą 5,65 m i 5,97 m od krawędzi jezdni. Furtka oraz brama wjazdowa usytuowane są 3,45 m i 3,50 m od ciągu dla pieszych. Szerokość pasa zieleni za ogrodzeniem 1,45 - 1,50 m. Natomiast na nieruchomości przy ul. [...] ustalono, że ogrodzenie z siatki stalowej, mocowanej do słupków i podpórek metalowych (0 50) w rozstawie co 2,0 - 3,0 m, usytuowane jest w odległości 3,50 m od krawędzi jezdni (chodnik z płyt betonowych szer. 2,0 m, pas zieleni z żywopłotem wys. ok. 1,8 m i szer. 1,5 m.). Stalowa brama wjazdowa (3x2 skrzydła) wraz z furtką usytuowane w odległości 5,65 m od krawędzi jezdni.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...].06.2014 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] w pasie drogowym ulicy [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...].
Organ ten stwierdził, iż przedmiotowe ogrodzenie w obecnym kształcie zostało naniesione na mapę geodezyjną powykonawczą wraz z budynkiem. Dokumentacja została przyjęta przez organ architektoniczno – budowlany wraz z wnioskiem o zakończeniu robót budowlanych.
Od w/w decyzji odwołanie wniósł w ustawowym terminie Burmistrz Dzielnicy [...] m. [...].
W trakcie postępowania odwoławczego [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2014 r. zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W jego ramach przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w dniu 27.08.2014 r. oględziny przedmiotowego ogrodzenia. Do protokołu kontroli został załączony szkic, mapa sytuacyjna wykonana przez mgr inż. W. T. oraz zdjęcia. Ustalenia protokolarne pokrywaly się z ustaleniami wynikającymi z poprzednio przeprowadzonych oględzin.
[...] WINB podkreślił, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego potwierdzającego datę budowy ogrodzenia we wskazanym czasie.
Natomiast z dokumentacji nieruchomości przy ul. [...] i [...] przekazanej przy piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 5.09.2013 r. zawierającej m.in. mapę sytuacyjną (dla nieruchomości przy ul. [...] - dawny numer nieruchomości o obecnym oznaczeniu [...] i [...]), wynika, iż ogrodzenie nieruchomości jest usytuowane w linii prostej na wysokości bramy wjazdowej na nieruchomość o obecnym nr [...]. Dokumentacja ta zawiera również inwentaryzację domu dwurodzinnego usytuowanego przy w/w nieruchomości, która obrazuje lokalizację ogrodzenia w linii prostej - na wysokości bram wjazdowych na posesje o obecnym numerze [...] i [...].
Wskazana dokumentacja nie zawiera oznaczenia daty jej wykonania, jedynie z adnotacji sporządzonej na inwentaryzacji wynika, iż została ona sporządzona przed 7.04.2006 r. Ponadto z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, iż inwentaryzacja stanowiła załącznik do zgłoszenia z dnia [...].10.2000 r. o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku.
[...] WINB wskazał, iż organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć działania mające na celu ustalenia dat sporządzenia mapy jak również inwentaryzacji. Zasadnym jest również dokonanie analizy projektu budowlanego budynku mieszkalnego na w/w nieruchomości, pod względem ewentualnego objęcia budowy ogrodzenia projektem budowlanym domu. Celem tego jest ustalenie, czy ogrodzenie w takiej postaci powstało przed oddaniem obiektu do użytkowania, czy też po nim.
W wyniku dokonanej analizy całości akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie w/w nieruchomości usytuowane jest w pasie drogowym w/w ulicy, obecne jego usytuowanie jest odmienne od wskazanego na inwentaryzacji, jak również mapie sytuacyjnej dla nieruchomości o dawnym nr [...]. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do legalności i daty wykonania ogrodzenia w obecnym jego usytuowaniu.
W związku z tym uznał, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn organ zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższa decyzję złożył A. K..
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 kpa przez brak powiadomienia stron o zgromadzeniu całego materiału w sprawie i możliwości zapoznania się z tym materiałem i ustosunkowania się do niego, co naruszało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez wadliwą ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że złożone w sprawie zdjęcie lotnicze nie może być dowodem w sprawie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w na początku lat 80 tych XX wieku i istniało przy zgłoszeniu budynku do użytkowania, przez co zostało zalegalizowane i postępowanie jest obecnie bezprzedmiotowe.
Zaskarżonej decyzji zarzucił też naruszenie art. 138 § 2 kpa przez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty przedmiotowe postępowanie winno być uznane za bezprzedmiotowe i jako takie umorzone.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Decyzją tą organ wojewódzki działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaskarżona decyzja powyższego przepisu nie narusza.
W sprawie niniejszej [...] WINB prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
Jak wynika z ustaleń organu przedmiotem sprawy jest ogrodzenie posadowione w pasie drogowym ulicy. Niewątpliwie zatem zostało posadowione niezgodnie z prawem. Ustawodawca w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460 j.t.) dopuścił wprawdzie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednakże nadał zezwoleniu w tym przedmiocie obligatoryjną formę decyzji administracyjnej. Skarżący w dotychczasowym postępowaniu nie wykazał się takim zezwoleniem.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na tle rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie było objęte w tym kształcie i przebiegu w jakim obecnie istnieje pozwoleniem na budowę. Z dokumentów na które powołuje się organ II instancji nie wynika czy ogrodzenie było objęte pozwoleniem na budowę. Powyższe jest o tyle istotne, iż zgodność posadowienia ogrodzenia z pozwoleniem na budowę wyłączyłaby na tym etapie postępowania konieczność jego legalizacji.
O zgodności posadowienia ogrodzenia zgodnie z pozwoleniem na budowę (jeżeli w ogóle ogrodzenie było objęte pozwoleniem na budowę) nie świadczy również inwentaryzacja powykonawcza stanowiąca załącznik do zgłoszenia z dnia 23 października 2000 r. o zakończeniu robót budowlanych. Przebieg ogrodzenia uwidoczniony na mapie sytuacyjnej dołączonej do inwentaryzacji znajdującej się w aktach sprawy nie jest zgodny z obecnym stanem faktycznym. Powyższe niewątpliwe wymaga poczynienia dalszych ustaleń, zwłaszcza, że inwentaryzacja na która powołuje się organ odwoławczy stanowiła najprawdopodobniej podstawę przyjęcia obiektu budowlanego, w tym ogrodzenia do użytkowania. Z dokumentacji tej wynika inny przebieg ogrodzenia, co oznaczałoby, iż ogrodzenie powstało nie tylko w niezgodzie z obowiązującym prawem lecz również z ewentualnym pozwoleniem na budowę.
Powyższe podważa jednocześnie ustalenie organu, iż ogrodzenie powstało w latach 1981-1982. Przyjmując bowiem za organem I instancji, iż ogrodzenie powstało na początku lat osiemdziesiątych rozważenia wymaga, czy należy nadal traktować je jako urządzenie budowlane i zastosować tryb legalizacji określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, czy też jest ono obiektem budowlanym do którego stosuje się art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane. Konieczne w tym zakresie jest ustalenie czy ogrodzenie powstało jako ogrodzenie działki już zabudowanej czy też jako samodzielny obiekt budowlany czyli ogrodzenie działki niezabudowanej. Orzecznictwo sądów administracyjnych rozróżnia bowiem na tle prawa budowlanego ogrodzenie działki już zabudowanej traktując je jako urządzenie budowlane oraz ogrodzenie działki niezabudowanej, uznając, iż spełnia ono przesłanki art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (zob. Wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn.. akt. II OSK 1792/10).
Z tych przyczyn zasadnie organ odwoławczy uznał umorzenie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia za przedwczesne i wymagające poczynienia dalszych ustaleń w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko organu odwoławczego uznał zatem skargę za niezasadną.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze, w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Podnieść należy, iż właśnie z tych przyczyn, uznając materiał dowodowy za niewyczerpujący organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a.
Jednocześnie Sąd częściowo podziela zarzuty skarżącego że decyzja drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 10 k.p.a. To wszystko nie zmienia jednak faktu, że wskazane uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie uzasadniają uwzględniania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W świetle zebranego materiału dowodowego konieczność wydania rozstrzygnięcia, jakie podjął Inspektor Wojewódzki, jest bowiem jednoznaczna.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd - w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.