Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez E. B. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nieuzgadniające pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 129 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostanie ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie.
Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało nadane do Ł. C. – pełnomocnika E. B. (inwestora) wskazanego [...] Konserwatorowi Zabytków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2014 r. Z informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. postanowienia wynika, że wobec niemożności doręczenia tego pisma w dniu [...] lipca 2014 r. pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o możliwości odbioru korespondencji w Urzędzie Pocztowo-Telekomunikacyjnym. Zgodnie z informacją zawartą na kopercie, dokument był powtórnie awizowany w dniu 22 lipca 2014 r. Mimo powtórnego awizowania adresat nie odebrał przesyłki.
Organ odwoławczy podkreślił, że myśl art. 44 w związku z art. 42 i 43 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu administracji publicznej lub w innym miejscu, gdzie można zastać adresata oraz nie ma możliwości, w razie nieobecności adresata, przekazania przesyłki za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni. Jeśli w wyniku dwukrotnego awizowania pismo nie zostanie odebrane przez adresata, doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dnia od momentu pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. Wobec powyższego organ uznał doręczenie postanowienia organu pierwszej instancji pełnomocnikowi inwestora za prawidłowe z dniem 28 lipca 2014 r. W tej sytuacji termin do złożenia zażalenia upłynął z dniem 4 sierpnia 2014 r.
Z prezentaty organu pierwszej instancji umieszczonej na zażaleniu wynika, iż zostało ono złożone osobiście w siedzibie tego organu dnia 9 września 2014 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu.
W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że został naruszony termin do wniesienia zażalenia, przy czym strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu (stosownie do przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł E.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 44 w zw. z art. 40 § 1 oraz 42 i 43 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2014 r. zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego już w dniu 28 lipca 2014 r., podczas gdy [...] Konserwator Zabytków wysłał ww. postanowienie na nieprawidłowy adres pełnomocnika skarżącego, mimo iż właściwy adres do doręczeń znajdował się w aktach sprawy w pierwszym piśmie procesowym;
- 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zostało skutecznie doręczone na właściwy adres pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu [...] września 2014 r., nie można zatem uznać, że wcześniejsze doręczenie na niewłaściwy adres było skuteczne oraz powodowało rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia zażalenia;
- 3. naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez organ drugiej instancji, że w dniu 28 lipca 2014 r. rozpoczął bieg 7-dniowy termin do złożenia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, podczas gdy to postanowienie nie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony, a termin do wniesienia zażalenia zaczął bieg dopiero w dniu [...] września 2014 r. z uwagi na skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków pełnomocnikowi strony Ł. C.;
- 4. naruszenie zasady wzięcia pod uwagę słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym poprzez jej pominięcie i uznanie, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał doręczenia postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., podczas gdy dokonał doręczenia na nieprawidłowy adres pełnomocnika skarżącego, pomimo, że prawidłowy adres do doręczeń widniał w aktach sprawy oraz organ nie zweryfikował, dlaczego postanowienie nie zostało podjęte, mimo iż zostało dwukrotnie awizowane.
Z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości, tj. okoliczności, że pełnomocnik skarżącego, ustanowiony przy pierwszej czynności procesowej, od samego początku postępowania był zameldowany pod adresem: ul. [...] [...] w [...] ([...][...]) i taki adres został przez niego wskazany jako adres do doręczeń, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów:
- 1. zaświadczenia o ilości zameldowanych osób pod adresem [...] lokal [...], wystawione przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urząd [...] w dniu [...] listopada 2013 r., znak: [...],
- 2. potwierdzenia zameldowania Ł. C. na pobyt stały pod adresem ul. [...], wydane w dniu [...] lutego 2014 r. przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...],
- 3. fotokopii przedstawiającej zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...];
- 4. pisma pełnomocnika skarżącego do [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Podkreślił, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1299/08, o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, kiedy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja/postanowienie organu administracji publicznej jest doręczane stronom, termin do wniesienia odwołania/zażalenia biegnie od daty prawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, aby uznać, iż doręczenie zastępcze dokonane zostało prawidłowo, muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 42 i art. 43 k.p.a. – w przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie.
Wskazał także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2341/02, stwierdził, jeżeli organ miał informację, że adres, pod który wysyłana jest korespondencja, nie jest prawidłowy i doręczenie korespondencji nie nastąpiło do rąk własnych adresata lub domownika, który podjął się przekazania zainteresowanemu przesyłki, nie było podstaw do stosowania przy doręczaniu decyzji przepisów o doręczeniu zastępczym (art. 44 k.p.a.) ani uznania, że strona zaniedbała powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania (art. 41 k.p.a.). W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o właściwym adresie do doręczeń pełnomocnika skarżącego i jedynie wskutek niezachowania należytej staranności postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. nie zostało doręczone na ten właśnie adres.
Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w zakresie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów.
Pismem datowanym na [...] listopada 2014 r. skarżący uzupełnił skargę, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dot. [...], oraz pisma przekazanego z Urzędu dzielnicy [...] w [...] do [...] Konserwatora Zabytków, w szczególności na okoliczność tego, iż Postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2014 r. nie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] lipca 2014 r. gdyż [...] Konserwator Zabytków wysłał postanowienie na nieprawidłowy adres pełnomocnika skarżącego, mimo iż właściwy adres do doręczeń, tj. ul. [...] w [...], znajdował się w aktach sprawy w piśmie złożonym już do Urzędu dzielnicy [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Podczas rozprawy pełnomocnik organu oświadczył, że skarżący złożył w dniu [...] lutego 2014 r. pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2013 r., natomiast pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2014 r., z którego wynikał adres pełnomocnika Ł. C. przy ul. [...] w [...], zostało złożone przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma wiedzy co do przyczyn wystawienia drugiego pełnomocnictwa. Wskazał, że adres pełnomocnika był podany również we wniosku o pozwolenie na rozbiórkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa.
Wobec odesłania zamieszczonego w art. 144 kpa, iż do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, przy załatwianiu zażalenia wniesionego po terminie zastosowanie znajduje przepis art. 134 kpa.
Organ odwoławczy wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia zażalenia ma obowiązek poprzedzić orzeczenie dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy składający zażalenie przekroczył termin określony w art. 141 § 2 kpa.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uchybił powyższemu obowiązkowi.
Postanowienie organu pierwszej instancji [...] Konserwatora Zabytków) zostało wydane na podstawie art. 39 ust 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 106 k.p.a.
Z wnioskiem o zgodę na rozebranie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w imieniu właściciela budynku E. B. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków pełnomocnik właściciela Ł. C..
Wniosek opatrzony jest datą [...] luty 2014r i w tej dacie wpłynął do Biura [...]Konserwatora Zabytków, co wynika z prezentaty widniejącej na wniosku. Do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2013r udzielone Ł. C.. Udzielający pełnomocnictwa E.B. wskazał, że Ł. C. mieszka w [...], przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] lutego 2014r poinformował Ł. C. o treści art. 39 ust 3 Prawa budowlanego wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ administracji architektoniczno-budowlanej – Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...].
Następnie w dniu [...] kwietnia 2014r Ł. C. złożył do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] wniosek o pozwolenie na rozbiórkę który wypełnił wskazując adres zamieszkania w [...], przy ul [...]. Wprawdzie na druku wniosku został wskazany inny adres niż wynikający z pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2013r to jednak do wniosku Ł. C. nie załączył innego pełnomocnictwa z którego wynikałoby, że jest upoważniony do reprezentowania właściciela budynku E. B..
Pełnomocnictwa dla Ł. C. z dnia [...] marca 2014r na które powołuje się skarżący wskazując, że takie pełnomocnictwo zostało załączone do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...] kwietnia 2014r w rzeczywistości do tego wniosku nie zostało załączone, co wynika z akt sprawy.
Skarżący nie przedstawił odpisu pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2014r na którym znajdowałaby się adnotacja – pieczęć organu o złożeniu pełnomocnictwa w Wydziale Architektury i Budownictwa [...].
Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015r pełnomocnik skarżącego także nie okazał pełnomocnictwa z dnia 6 marca 2014r z dowodem jego złożenia w organie oświadczając, że nie dysponuje w chwili obecnej przedmiotowym pełnomocnictwem.
Na rozprawie natomiast pełnomocnik organu okazał pismo Ł.C. z dnia [...] sierpnia 2014r które wpłynęło do organu i do którego to pisma jako załącznik zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 6 marca 2014r.
Stwierdzić więc należy, iż pełnomocnictwo z dnia 6 marca 2014r z którego wynika inny adres zamieszkania pełnomocnika niż wskazany w poprzednim pełnomocnictwie zostało doręczone organowi dopiero przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r.
Pełnomocnik skarżącego Ł. C. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r skierowanym do [...] Konserwatora Zabytków (data wpływu [...] sierpnia 2014r) powołuje się na to, że działa w imieniu E.B. na mocy pełnomocnictwa z dnia 6 marca 2014r, które jako załącznik dołącza do pisma.
W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że [...]Konserwator Zabytków doręczył Ł.C. postanowienie z dnia [...] lipca 2014r, Nr [...] na niewłaściwy adres.
Organ pierwszej instancji wysłał w dniu [...] lipca 2014r postanowienie na właściwy adres wynikający z pełnomocnictwa udzielonego w dniu 9 grudnia 2013r.
Pomimo prawidłowo dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji nie została odebrana przez Ł. C. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy ustalił, że termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 4 sierpnia 2014r, a zażalenie zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dnia 9 września 2014r, a więc z przekroczeniem ustawowego terminu.
Podkreślić należy, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że w dniu 6 marca 2014r udzielił kolejnego pełnomocnictwa Ł. C. i takie pełnomocnictwo zostało złożone w organie.
Ponieważ skarżący okoliczności tej nie udowodnił, a [...] Konserwator Zabytków otrzymał pełnomocnictwo z dnia 6 marca 2014r dopiero wraz z pismem Ł. C. z dnia [...] sierpnia 2014r (data wpływu [...] sierpnia 2014) dlatego niezasadny jest zarzut wysłania postanowienia na nieprawidłowy adres.
Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów uznając, że jego przeprowadzenie nie spowoduje wyjaśnienia istoty sprawy.
W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.