Uzasadnienie
[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...]marca 2012 r. nr [...] na podstawie przepisów art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162, poz. 1568 - z póź. zm) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego (w związku z pismem [...]Konserwatora Zabytków) orzekł o: wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kamienicy (budynek frontowy wraz z oficynami), wzniesionej w latach 1879-80, według projektu architekta A. W., rozbudowanej po 1897 r. oraz w latach 20-tych XX w. położonej w [...]przy ul. [...] oraz niewpisaniu otoczenia ww. kamienicy (dz. ew. nr [...]).
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. B.-T. właścicielka lokalu nr [...]w ww. budynku oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie decyzji bądź ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie:
- - przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 3 w/w ustawy poprzez błędne uznanie, iż sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego;
- - przepisów k.p.a., w szczególności art. 7 i art. 10 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również pominięcie Wspólnoty jako strony postępowania.
Odwołujący się wskazali, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym, jak również nie doręczono jej decyzji. W rezultacie nie miała możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną podczas prowadzenia postępowania administracyjnego.
Nadto wskazali, iż organ nieprawidłowo ustalił moment, w którym sporny obiekt powstał, gdyż obiekt został oddany do użytku w 1901 r., tj. o kilkadziesiąt lat później, niż przyjęto w decyzji. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji opis kamienicy oraz opis jej wnętrza, kontekst historyczny budynku, rys techniczno-funkcjonalny kamienicy, odbiega od stanu faktycznego. Zarzucono także, iż między sentencją decyzji, a jej załącznikiem zachodzi rozbieżność polegająca na pominięciu w załączniku działki o nr [...].
W ocenie odwołujących niezasadnie również nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ nie wskazał, jaki interes społeczny przemawia na rzecz nadania rygoru.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]września 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji nieprecyzyjnie określił przedmiot ochrony prawnej zabytku. Wątpliwości w tym zakresie wywodził z rozbieżności między sentencją zaskarżonej decyzji, a jej załącznikiem. W sentencji decyzji wskazano bowiem, iż przedmiotem ochrony jest kamienica (budynek frontowy wraz z oficynami), położona w [...]przy ul. [...], na terenie działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...]z obrębu [...], oznaczonych kolorem czerwonym na załączniku graficznym. Jednakże kolorem czerwonym na załączniku graficznym oznaczono teren stanowiący działki ewidencyjne o numerach [...]i [...], bez uwzględnienia działki o numerze [...].
W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby będące stronami tego postępowania. W postępowaniu nie uczestniczyła wspólnota mieszkaniowa budynku frontowego położonego przy ul. [...] w [...], a przedmiot postępowania dotykał w bezpośredni sposób interesu prawnego Wspólnoty, związanego z koniecznością zarządzania nieruchomością wspólną.
Organ drugiej instancji odniósł się także do poczynionych w postępowaniu ustaleń co do adresu zamieszkania A. M.-K. i A. K.. Organ konserwatorski dokonywał bowiem doręczeń na adres lokalu, którego uczestnicy są właścicielami. Jednocześnie w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego, iż jest to adres prawidłowy.
W związku z powyższym organ drugiej instancji zobowiązał [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków by ponownie, rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił adresy wszystkich stron postępowania i zgromadził dokumentację potwierdzającą prawidłowość dokonanych doręczeń.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż skoro [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowej kamienicy (dz. ew. nr [...]), to powinien w uzasadnieniu wskazać z jakich powodów odstąpił od objęcia ochroną konserwatorską powyższego terenu. Niedopełniając tego obowiązku organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a.
W decyzji stwierdzono także, iż organ I instancji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązany był wykazać istnienie przesłanek jego zastosowania. Za niezgodne z art. 108 § 1 k.p.a. uznano ogólnikowe stwierdzenie, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano w celu stworzenia warunków prawnych dla ochrony obiektów zabytkowych przed zniszczeniem, z uwagi na ryzyko związane z kontynuacją prac remontowych frontowej klatki schodowej.
Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie powinno zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, stanowiłoby podstawę rozstrzygnięcia.
Na powyższą decyzję skargę wniosła M. B.-T. właścicielka lokalu nr [...]oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]września 2012 r. w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili decyzji:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez ustalenie, iż sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie tj. ustalenie, iż zachodziły przesłanki do jego zastosowania chociaż zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia tego nie uzasadniał, niewskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
- - naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym organ nie wyjaśnił wszystkich motywów swojego rozstrzygnięcia, w szczególności nie ustosunkował się do wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów;
- - błędne ustalenia faktyczne poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego m.in. uznanie, iż sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego;
- - naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności art. 10 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej, jak również pominięcie skarżącej wspólnoty jako strony postępowaniu.
W ocenie skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego błędnie uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, iż organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego powinien wydać merytoryczną decyzję w sprawie, a nie uchylić decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy naruszył w/w przepis również poprzez błędne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżących wskazówki organu odwoławczego są zbyt ogólnikowe i nie odnoszą się do głównego zarzutu skarżących. Przede wszystkim organ odwoławczy nie stwierdził, czy sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego. W rezultacie organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie, iż sporny obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego.
Skarżący powtórzyli argumenty sformułowane w odwołaniu, iż obiekt został oddany do użytku w 1901 r., tj. o kilkadziesiąt lat później, niż przyjęto w decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji opis kamienicy oraz opis jej wnętrza, kontekst historyczny budynku oraz rys techniczno-funkcjonalny kamienicy odbiega od stanu faktycznego.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. Podniesiono, iż organ nie poinformował ich, iż mają możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.
W szczególności podnieśli, że organ II instancji w dniu [...]lipca 2012 r. poinformował skarżących, iż przesuwa termin wydania decyzji z uwagi na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Skoro zatem organ II instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to skarżący powinni mieć możliwość zapoznania się z aktami sprawy po jego przeprowadzeniu.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
W ocenie Sądu, przesłanki rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w tej sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień, bowiem błędy w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji nie uprawniały do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.
Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie przed organem I instancji zostanie powtórzone.
W aktualnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Wydanie decyzji kasacyjnej nie byłoby możliwe w przypadku, gdyby postępowanie wyjaśniające I instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a.
Pominięcie strony postępowania w postępowaniu przed organem I instancji powoduje w istocie pozbawienie jej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku instancji. Taka wadliwość, zdaniem sądu powoduje konieczność uchylenia decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkim stron danego postępowania.
W zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, słusznie wskazał, że zachodzi konieczność powtórzenia postępowania przed organem I instancji, a takiej wadliwości nie można naprawić w trybie art. 136 k.p.a.
Dokonując oceny w tym zakresie należało zauważyć także to, iż w odwołaniu skarżący domagali się m.in. takiego rozstrzygnięcia.
Sąd zaakceptował zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przede wszystkim, dlatego, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było prowadzone z udziałem wszystkich podmiotów bezpośrednio zainteresowanych jego wynikiem, tym samym takie postępowanie nie mogło doprowadzić do bezspornego ustalenia, iż przedmiotowy obiekt spełnia warunki zabytku nieruchomego.
Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak stwierdzić należy, że wskazania te w okolicznościach sprawy nie mogły mieć charakteru merytorycznego. Wobec uchybień formalnych zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji, dotyczyć one mogły jedynie sposobu prowadzenia sprawy, jej kierunku. Nie zawierały ostatecznej oceny merytorycznej, która wbrew twierdzeniom skarżących dokonana w tej sprawie nie mogła być, skoro postępowanie w całości ma być powtórzone.
Słuszne było wskazanie organu odwoławczego, że organ I instancji zobowiązany będzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, których udział będzie uzasadniony okolicznościami tej sprawy.
Należy zauważyć, że w sytuacji gdy w określonym budynku istnieje wspólnota mieszkaniowa, to ustalenie organu w zakresie możliwości wpisania tego budynku do rejestru zabytków nieruchomych dotyka bezpośrednio również wspólnotę mieszkaniową.
Biorąc pod uwagę także to, iż organ odwoławczy miał zasadne wątpliwości, co do treści decyzji (w odniesieniu do stanu faktycznego na gruncie) prawidłowym było stwierdzenie konieczności powtórzenia postępowania w całości, a tym samym konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej.
Sąd podkreśla, że na tym etapie sprawy nie można przesądzić o prawidłowości wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kamienicy (budynek frontowy wraz z oficynami), położonej w [...]przy ul. [...] oraz niewpisaniu otoczenia ww. kamienicy (dz. ew. nr [...]).
Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku naruszeń prawa uzasadniających uchylenie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako nieuzasadnioną oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.