Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia B. i T. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek B. i T. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] operatora [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. [...] w Z., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że B. J. i T. J., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...].
Wojewoda [...] postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uznając, że B. J. i T. J. nie są stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komorowej na działce nr ew. [...] obr. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że organ wojewódzki rozstrzygając o interesie prawnym wnioskodawców do udziału w postępowaniu powinien był zbadać, jaki jest zasięg emitowanego przez projektowany obiekt promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2.
Kierując się wskazaniami zawartymi w ww. orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] zwrócił się do podmiotu, który opracował załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę analizę kwalifikacyjną inwestycji - Usługi Telekomunikacyjne "[...]" P. K., z prośbą o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokument przedstawiający zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość (0,1 W/ m2), wyznaczone wokół zespołu anten stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...].
Po załączeniu żądnego dokumentu i jego analizie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w oparciu o art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek B. J. i T. J. Organ wojewódzki podał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia do udziału jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem organu działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] przy ul. W. [...] w Z., do której tytuł prawny posiadają B. J. i T. J., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. i T. J. zarzucając naruszenie szeregu przepisów, w tym m.in. art. 61 a k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania o charakterze merytorycznym w postępowaniu poza administracyjnym. Skarżący podali ponadto, że organ nie wskazał jak ustalił obszar oddziaływania inwestycji dla konkretnych anten o określonej mocy, co nie pozwala na podjęcie polemiki z postanowieniem. Ponadto podnieśli, że organ zwraca się w postępowaniu o charakterze nie administracyjnym do osoby nie biorącej udziału w sprawie o dokonanie wyjaśnień i opiera się na dokumentacji zwanej kwalifikacją przedsięwzięcia, nie wskazując podstawy prawnej tego dokumentu. Zdaniem skarżących realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje wprowadzenie (emisję) do przestrzeni ponadnormatywnego PEM. Z kolei emisja ponadnormatywnego PEM zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę jakości standardu środowiska.
Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ dokonując analizy akt (w tym mapy wyznaczającej zasięgi promieniowania, załączonej w celu uzupełnienia materiału dowodowego na żądanie organu wojewódzkiego) uznał, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych dla nieruchomości skarżących. Zdaniem organu w związku z tym, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, brak jest podstaw do przyznania B. i T. J. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08, w którym wskazano, że ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w związku z inwestycją nad obszarem ich nieruchomości pole elektromagnetyczne przekroczy wartość o,1 W/m2.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli B. i T. J. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucili naruszenie:
- 1. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania o charakterze merytorycznym w postępowaniu poza administracyjnym,
- 2. art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie odniesienie się do zarzutów zażalenia,
- 3. art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie, jakie typy, azymuty moce anten były objęte analizą i tym samym jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Powyższe braki uniemożliwiają skarżącemu złożenie skargi, w której mógłby zakwestionować granice obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ nie znając parametrów technicznych objętych analizą polemika z postanowieniem jest niemożliwa,
- 4. art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez lakoniczne stwierdzenie, że to mapa znajdująca się w aktach sprawy przesądza o tym, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji, a nie własne ustalenia organu.
Skarżący podali, że odmowa wszczęcia postępowania następuje tylko i wyłącznie z przyczyn proceduralnych, ponieważ nie może być w żadnym wypadku, poza uregulowaniami określonymi w k.p.a. prowadzone postępowanie dowodowe. Nadto w ocenie skarżących oba postanowienia naruszają zasadę zaufania społecznego albowiem o treści rozstrzygnięcia przesądza bliżej niesprecyzowana mapa, a nie ustalenia organów. Ponadto mapa została przedłożona na wezwanie inwestora pomimo, że postępowanie administracyjne się nie toczy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2012 r., wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.
Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11).
Nie jest zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony.
Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10).
Wskazać należy, że jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11).
Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie przyznając wnioskodawcom przymiotu strony odmawia wszczęcia postępowania, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.
Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stosując przywołaną regulację prawną organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego. Zanim jednak organ doszedł do takiego stwierdzenia, poczynił ustalenia będące wynikiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, a tym samym wydania na jego podstawie postanowienia. Dlatego też postanowienia organu wydane w sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.
Wprawdzie należy zgodzić się z organem co do tego, że sam wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m. in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem, że ocena interesu prawnego skarżącego mogła być dokonana we wstępnej fazie, bez wszczęcia postępowania. Nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie może być oceniona.
Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.
W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym zarówno wniosek skarżących, jaki i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., który uchylił postanowienie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że niezbędne do dokładnego określenia, czy skarżący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest zgromadzenie przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek opracowań, na podstawie których można będzie ustalić jaki jest zasięg emitowanego przez projektowany obiekt promieniowania elektromagnetycznego.
Zwrócenie się do podmiotu, który opracował załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę analizę kwalifikacyjną inwestycji, z prośbą o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokument przedstawiający zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego wyznaczone wokół zespołu anten stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagało w ocenie Sądu wszczęcia postępowania, bo przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie nie mogło mieć miejsca poza postępowaniem.
Organ wojewódzki, po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia, zobligowany był więc wszcząć postępowanie na wniosek skarżących, a następnie w jego toku ustalić, czy żądający rzeczywiście posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie kwestionowanego przez nich pozwolenia na budowę, bowiem kwestia interesu prawnego skarżących nie jest bezsporna. Tego rodzaju czynności mogły mieć zaś miejsce tylko po wszczęciu postępowania, jako że stanowią proces stosowania prawa, wymagający uprzedniego przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Tymczasem po przekazaniu sprawy do ponownego rozparzania, organ wojewódzki wezwał o uzupełnienie materiału dowodowego przez nadesłanie dokumentu przedstawiającego zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego oraz dokonał jego analizy. Czynności te przeprowadził poza postępowaniem, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, czego nie wziął pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i błędnie orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Wskazać należy, że w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 550/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Z tych też przyczyn, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania, gdyż analiza zasięgu występowania promieniowania mogła mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim.
Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jego interesu prawnego, który musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.
Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.