Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 23), art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014r., poz. 1446, tekst jednolity z dnia 10 września 2014r.) po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w[...], w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], dz. nr [...] obr. [...], odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W uzasadnieniu organ podał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wystąpiła o zaopiniowanie inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], dz. nr [...] obr. [...]. W odpowiedzi wnioskodawca został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie inwestycji i wcześniejszych postępowaniach w tej sprawie. Wspólnota podniosła natomiast, że kompetencja organu do uzgodnienia inwestycji wynika z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc rozstrzygnięcie powinno mieć formę decyzji.
Dalej wskazał, że budynek usytuowany jest na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]. W planie budynek ten wskazany jest jako obiekt zabytkowy, w związku z tym na podstawie § 6 pkt 1 i 2a Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia planu obowiązują następujące ustalenia: zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepień, klatek schodowych, sztukaterii itp.), również w przypadku odbudowy.
Przepis § 6 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza odstępstwa od tych ustaleń po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje następujące formy uzgadniania inwestycji: wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych, wydawanie zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w zabytku. W przypadku budynków figurujących w gminnej ewidencji zabytków, na wniosek właściwego organu, w tym przypadku Prezydenta Miasta [...],[...] konserwator zabytków uzgadnia inwestycje na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Obowiązujące przepisy nie przekazują [...] Wojewódzki Konserwatorowi Zabytków kompetencji do wypowiadania się w formie określonej w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a polegającej na dodatkowym "uzgodnieniu odstępstw" od warunków określonych w planie. Organ wskazał, że nie może rozstrzygać kwestii, które nie zostały mu przekazane ustawą. Z tego powodu, w ocenie organu nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, z którym zwrócił się inwestor i postępowanie w tym przedmiocie nie może być wszczęte.
Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].
Zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 6 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że konserwator zabytków nie ma kompetencji do uzgodnienia odstępstw od warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności wydawanie, decyzji w sprawach określonych w przepisach odrębnych. Kompetencja do uzgodnienia docieplenia budynku wynika z § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który wprost stanowi, że dopuszcza się odstępstwa od ustaleń § 6 pkt 2, po uzyskaniu uzgodnienia od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], dz. nr [...] - na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił wnioskodawcy, że w dniu [...] grudnia 2015 r. projekt budowlany dotyczący inwestycji został mu przekazany przez Prezydenta Miasta [...]. Projekt ten był już negatywnie oceniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., gdyż zakładał ocieplenie wszystkich elewacji i był niezgodny z wytycznymi konserwatorskimi wydanymi w dniu [...] lutego 2015 r.
Po czym, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania. Podstawową kwestią było ustalenie, czy treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na wniosek inwestora, decyzji w przedmiocie uzgodnienia planowanej przez niego inwestycji, a w szczególności - odstępstwa od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy ustaw, a w szczególności ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, podobnie jak przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nie przewidują prowadzenia i rozstrzygania przez wojewódzkich konserwatorów zabytków na wniosek stron spraw uzgodnień projektów inwestycji dotyczących obszarów i obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, w tym w zakresie odstępstw od zaleceń zawartych w miejscowym planach zagospodarowania przestrzennego.
Sytuacje, w których realizacja inwestycji wymaga decyzji organu ochrony zabytków, określają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ustalenia miejscowych planów zagospodarowania nie mogą w tym zakresie nakładać obowiązków nieprzewidzianych w aktach rangi ustawowej.
Przepis § 6 pkt 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawiązuje w istocie do treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i w tym kontekście należy dokonywać jego interpretacji.
W dniu wejścia w życie planu miejscowego ([...] lipca 2007 r.), ww. przepis ustawy stanowił, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] objęty jest ochroną na podstawie ustaleń planu, zatem wydanie w odniesieniu do niego pozwolenia na budowę wymagało uzgodnienia z organem ochrony zabytków.
Od dnia [...] czerwca 2010 r., obowiązek uzgodnienia dotyczy obiektów i obszarów niewpisanych do rejestru, lecz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zmiana przepisu Prawa budowlanego nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474).
Przedmiotowy budynek znajduje się w tym wykazie, zatem wydanie w odniesieniu do niego pozwolenia na budowę lub rozbiórkę wymaga uzgodnienia z organem ochrony zabytków.
Zajęcie przez organ ochrony zabytków stanowiska w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego następuje nie na wniosek inwestora, lecz w trybie art. 106 Kpa.
Brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postępowania w przedmiocie uzgodnienia (zaopiniowania) docieplenia ww. budynku na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej.
Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem:
- a) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 6 pkt 6 Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] oraz art. 39 ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 2c 1 ust. 2 zd. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wadliwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, iż uzgodnienie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odstępstw od warunków określonych w § 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić tylko w trybie uzgodnienia dokonanego z inicjatywy organu wydającego pozwolenie na budowę, podczas gdy w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia docieplenia budynku winno ono nastąpić w drodze wydanej na wniosek strony,
- b) art. 107 § 3 k.p.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podniesionych zarzutów,
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] lipca 2015 r. wniosła do Urzędu Miasta [...] zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], ul. [...]
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez m.in. przedstawienie pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na fakt, że plan powoływany przez Prezydenta Miasta [...] nie obowiązuje dla terenu objętego zgłoszeniem, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] nie przedstawiła żądanej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zamiaru docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], ul. [...]. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie.
W dniu [...] października 2015 r. Wojewoda [...] przesłał do wiadomości skarżącej pismo kierowane do Prezydenta Miasta [...], w którym zlecił mu na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez uzyskanie stosownej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dostarczenie wskazanego dokumentu wraz z dokumentacją sprawy organowi II instancji.
Następnie Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o przedstawienie pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.
Skarżąca po otrzymaniu tego postanowienia, zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozytywne zaopiniowanie inwestycji.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził, iż projekt objęty zgłoszeniem był już oceniony negatywnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. uzgodnienia
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Zdaniem skarżącej, powoływany przez organ tryb przewidziany w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 § k.p.a. miałby zastosowanie w przypadku procedury udzielenia pozwolenia na budowę obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Tymczasem konieczność uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odstępstw od warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma miejsce w związku z dokonanym zgłoszeniem docieplenia budynku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.
Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego). Takie przepisy odrębne zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Pogląd zaprezentowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powoduje niemożliwość dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.
Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Należy podkreślić, iż organy ochrony konserwatorskiej nie odniosły się do istotnego faktu, iż w dniu [...] lipca 2015 r. skarżąca wspólnota dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], przy ul. [...].
Jak wynika ze skargi w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia[...] lipca 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m.in. poprzez przedstawienie pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.
W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zamiaru termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], ul. [...]. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie.
Wojewoda [...] w dniu [...] października 2015 r. przesłał do wiadomości skarżącej pismo kierowane do Prezydenta Miasta [...], w którym zlecił organowi I instancji - na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełnienie dowodów w sprawie, poprzez uzyskanie stosownej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dostarczenie wskazanego dokumentu wraz z dokumentacją sprawy organowi II instancji.
Następnie, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o przedstawienie pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.
Dlatego pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżąca, zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozytywne zaopiniowanie inwestycji.
Tym samym, wskazywanie przez organ odwoławczy na tryb postępowania przewidziany w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (mający zastosowanie w przypadku procedury udzielenia pozwolenia na budowę) w zw. z art. 106 § k.p.a. było nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.
Jak wynika z twierdzeń strony (Sąd nie dysponuje materiałem dowodowym związanym ze zgłoszeniem, aktami organu architektoniczno-budowlanego, a jedynie aktami organu konserwatorskiego) konieczność uzgodnienia wynikała z braków jakie stwierdził organ w dokumentacji przedłożonej do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych (docieplenia budynku), zatem możliwość wnioskowanego uzgodnienia przez organ konserwatorski, uzależniona była przede wszystkim od stanu sprawy – toku procedury przed organem architektoniczno-budowlanym, jaka toczyła się w związku ze zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2015 r.
Organ musi mieć na względzie, że z twierdzeń strony wynika, iż Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia poprzez m.in. przedstawienie pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, co wynikać ma z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec braku dokonania ustaleń faktycznych związanych ze zgłoszeniem, które implikowało określoną procedurę i wzajemne relacje między organami architektoniczno-budowlanymi, ochrony zabytków oraz inwestorem, obecnie kontrolowana odmowa wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], narusza art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i jest co najmniej przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, konieczne będzie jej przeanalizowanie w kontekście postępowania głównego, związanego z dokonanym zgłoszeniem, a dopiero później możliwe będzie analizowanie materialnoprawnych podstaw zgody organu konserwatorskiego na wykonywanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku.
Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.