Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] po rozpoznaniu wniosku T. I. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u wnioskodawczyni przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869, z późn. zm.) - utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...].
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa oraz art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.).
2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że sprawa podejrzenia u T. I. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, została zakończona decyzją ostateczną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. Przeprowadzone postępowanie było przedmiotem weryfikacji sądowej z uwagi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. oddalił skargę.
Pismem z dnia 27 marca 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, T. I. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. Wnioskodawczyni powołała się na wynik konsultacji foniatrycznej z dnia 23 lutego 2011 r. wykonanej przez dr hab. n. med. J. M., który rozpoznał u T. I. niedowład fałdów głosowych pochodzenia zawodowego, dysfonię hyperfunkcjonalną.
W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że opina J. M. została wykonana i sporządzona już po wydaniu decyzji przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Ponadto postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej było przedmiotem weryfikacji sądowej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się do opinii lekarskiej J. M. z dnia 23 lutego 2011 r., uznając, iż wynik tej konsultacji nie miał wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, ponadto dokument ten jako prywatny nie może podważyć opinii biegłego.
T. I. pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, iż rozpatrując wniosek z dnia 27 marca 2013 r. nie zbadano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. zawierała właściwą podstawę prawną, została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który nie znalazł naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd z urzędu bada występowanie przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r., co oznacza, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważność tej decyzji.
- 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. I. w dniu [...] listopada 2013 r., zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu sprawy, a w szczególności nie uwzględnienie w toku niniejszego postępowania opinii lekarskiej prof. dr hab. n. med. J. M., mającej istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ pozostawała poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, powinna być uwzględniona w niniejszym postępowaniu.
Skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
- 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. w której orzeczono brak podstaw do stwierdzenia u wnioskodawczyni przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana szczególnemu nadzorowi, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.
Skarżąca jako podstawę swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołała art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie w literaturze i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisów ustawy w sposób oczywisty i jednoznaczny, powodujące sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sprzeczność ta musi być oczywista i nie budząca żadnych wątpliwości. Eliminacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinny podlegać jedynie decyzje dotknięte wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. I OSK 1657/11, LEX nr 1233163).
Żadna z wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności nie zaistniała w niniejszej sprawie.
4. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. oddalił skargę T. I. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2011 r., a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 17 marca 2012 r. Następnie T. I. pismem z dnia 29 marca 2013 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r., powołując się na wynik konsultacji medycznej z dnia 23 lutego 2011 r. u dr hab. n. med. J. M. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustosunkował się do opinii z konsultacji u dr hab. n.med J. M., twierdząc, że opinia z tej konsultacji nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji, bowiem konsultacja nie została dokonana przez jednostkę orzeczniczą a ponadto dokument prywatny, jakim jest opinia z konsultacji nie może podważyć opinii biegłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie podziela w całości argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W zwykłym postępowaniu administracyjnym T. I. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K., gdzie wydano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej skarżącej. Następnie uzyskano opinię w Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S., o analogicznej treści. W postępowaniu odwoławczym otrzymano także uzupełniające orzeczenie lekarskie, w którym ponownie odmówiono rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej.
Powyższe oznacza, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jest jednoznaczny i nie może go podważyć prywatna opinia z konsultacji medycznej T. I. W postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości prawnej poszerzenia materiału dowodowego, jak również czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Jest to bowiem postępowanie szczególne, w którym badaniu podlegają tylko przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji co do zasady nie ocenia dowodów, ani ich nie przeprowadza. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 363/10 LEX nr 745223; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 508/11, LEX nr 1152387).
Uzyskanie informacji korzystnej dla strony po wydaniu decyzji przez organ administracji nie prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Należy także zauważyć, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowiła wcześniej przedmiot kontroli sądu administracyjnego i skarga taka została prawomocnie oddalona. Skoro bowiem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi - art. 134 § 1 ppsa, i w przypadku dostrzeżenia wady z art. 156 kpa stwierdza z urzędu nieważność decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, to jeżeli tego nie uczynił, tylko oddalił skargę, oznacza to, że nie dopatrzył się takich uchybień. Nie jest w związku z tym zasadne, aby po raz koleiny czy to organ administracji czy też sąd administracyjny, badał sprawę w tym samym zakresie. W postępowaniu podatkowym art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) wprost wyklucza taką możliwość. W postępowaniu administracyjnym takiego przepisu brak, ale to nie oznacza, że należy przyjmować inną interpretację.
Przedstawione uwagi mają związek z treścią art. 170 ppsa, który przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Identycznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym. Ponowne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza, w świetle przepisu art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, poza trzema wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. I OSK 1586/09; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 Lex).
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. oddalił ją, to znaczy to, że nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Powoływanie się obecnie przez skarżącą na wynik konsultacji z lekarzem J. M. nie może w związku z tym zmienić poprzedniego rozstrzygnięcia.
Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja.
IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
- V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.