Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] września 2017r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a.", art. 11 g ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2017r., poz. 1496) w związku z odwołaniem [...],[...]" oraz [...] od decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2014r.- umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Prezydent m. [...] zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2014r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na " budowie ulicy [...] z kanalizacją deszczową i oświetleniem".
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wnieśli [...], [...]" oraz [...].
Organ II Instancji ustalił, że [...] jest współwłaścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast [...] " jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], zaś [...] jest właścicielką działki ew. nr [...]z obrębu [...].
Organ wskazał, iż decyzja Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nie obejmuje żadnych z powyższych działek, zaś w odwołaniu wskazano jedynie, że skarżący są właścicielami nieruchomości graniczących z terenem inwestycji.
Zdaniem organu przepisy ustawy ZRID nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z jej przepisów wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a.
Do kręgu "pozostałych stron organ zalicza właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu.
Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy œśrodek zaskarżenia. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.
W ocenie organu odwoławczego skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zatwierdzonej ww. decyzją nie orzekano bowiem o prawach ani obowiązkach odwołujących się, gdyż nie są oni obecnie właścicielami działek inwestycyjnych ani znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], [...] " oraz [...], domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz uchylenia decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z [...] września 2014r.
Skarga zarzuciła organom naruszenie:
- - art. 28 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 6,8 i 11 kpa poprzez niewykazanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony,
- - art 104 § 2 kpa w zw. z art 77, 80 kpa w zw. z art 6,8 i 11 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez pominiecie podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego,
- - art 107 § 3 kpa w zw. z art 6,8 i 11 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji,
- - art 80 kpa w zw. z art 107 § 1 i 3 kpa, art 34 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego, art 8, 9 i 11 kpa oraz art 11 c i art 11i ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego, zawierającego sprzeczność pomiędzy zawartością projektu a uzasadnieniem decyzji w zakresie budowy oświetlenia drogi,
- - art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, art 61 § 1 kpa oraz art 8,9 i 11 oraz art 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. poprzez sprzeczność decyzji z zamiennym projektem budowlanym w zakresie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], która nie została objęta zakresem tego projektu,
- - art. 80 kpa w zw. z art 107 § 1 i 3 kpa, art 108 kpa, art 8,9 i 11 kpa oraz art 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., poprzez ogólnikowe i nieprecyzyjne określenie w decyzji " pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian";
- - art. 34 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11c i art. 11i ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. poprzez wydanie decyzji na podstawie warunków technicznych przyłączenia mediów, których termin ważności upłynął przez datą wydania decyzji przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2017r.o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., na skutej złożenia odwołania przez [...], [...]" oraz [...].
Na wstępie podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda [...] powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się mają przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca.
Po rozpatrzeniem odwołania podmiotu, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 - 282).
Kwestię przymiotu strony w niniejszym postępowaniu reguluje zakres przedmiotowy decyzji organu i instancji.
Prezydent m. [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2017r. wydaną na podstawie art. 36a ust 1 Prawa budowlanego zmienił decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] września 2014r. w ten sposób że: zatwierdził projekt zamienny i pozwolił na budowę ul. [...] z kanalizacja deszczową i oświetleniem- zmiany decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...]września 2014r. w zakresie: zagospodarowania terenu bez zmiany granic pasa drogowego, na terenie działek o nr ew. [...], [...],[...],[...] [...], [...], i [...] w obrębie [...] na odcinku miedzy ul [...] i [...] na terenie dzielnicy [...] w [...].
Jak wynika z treści samej decyzji zatwierdza ona zamienny projekt budowlany w zakresie:
1.rezygnacji z budowy niewykonanych miejsc parkingowych;
2.rezygnacji z budowy chodnika po stronie parku;
3.zmianie sposobu odwodnienia ulicy polegającej na odprowadzeniu wód deszczowych do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej zamiast do skrzynek rozsączających zlokalizowanych w pasie drogowym.
Jednocześnie organ przyjął, że projekt dwustronnego zasilania oświetlenia ulicznego będzie procedowany oddzielnym zgłoszeniem robót.
Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z dnia [...]września 2014r. nie ulegają zmianie.
Analiza części opisowej projektu zamiennego prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, że również projekt oświetlenia ulicy pozostaje bez zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Jedynie jego zasilanie zostanie wykonane na podstawie odrębnego zgłoszenia.
Wbrew zarzutom skargi zmiany zamieszczone w projekcie zamiennym zostały precyzyjnie określone, tak jak i warunki określone w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2014r.
Art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tak więc stosownie do tej regulacji nie ma podstaw do tego, aby organ architektoniczno – budowlany, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia na budowę, dokonywał ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego.
Również interes prawny podmiotów biorących udział w tym postępowaniu musi odnosić się do zakresu zmian zawartych w nowym projekcie budowlanym.
W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego w wyniku zmiany pozwolenia na budowę są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.
W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania, należy uznać, iż działki skarżących: [...] -działka ew. nr [...], [...] -działki ew. nr [...] i [...] oraz [...] działka ew. nr [...] pozostają w obszarze oddziaływania zmian zatwierdzonych projektem zamiennym.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek.
W doktrynie i orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania.
Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazali takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, to jest art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 32-35 tej ustawy.
Zarówno zarzuty skargi jak i stanowisko pełnomocnika skarżących zajęte na rozprawie przed Sądem w dniu 23 lutego 2018r. nie wyjaśniło w czym skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego zatwierdzeniem zmian w projekcie budowlanym. Przewijająca się kwestia, prawa skarżących do kontroli decyzji w zakresie oświetlenia ulicy została już powyżej wyjaśniona. Projekt oświetlenia ulicy został bez zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Jedynie jego dwustronne zasilanie zostanie wykonane na podstawie odrębnego zgłoszenia.
Skarżący nie wykazali, że zgoda na zmianę pozwolenia na budowę z [...]września 2014r. wynikająca z zatwierdzonego projektu zamiennego, wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli konkretnych nieruchomości - w zakresie objętym przepisami ustawy Prawo budowlane. Zatem nie mogli być uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanej decyzji Nr [...] z [...] lipca 2017r a także decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z [...] września 2014r. pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym, wykładni art. 28 k.p.a, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119).
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.