Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2700/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.) w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 1500 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie produkcji i obrotu żywnością w kawiarence pn. "[...]" przy ul. [...] w [...]niezgodnie z zakresem określonym w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]zatwierdzającej ww. zakład, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...](dalej jako: "PPIS", "PPIS w [...].") na podstawie art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zatwierdził kawiarnię "[...]" przy ul. [...] w [...] do prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i serwowaniu potraw przygotowanych z półproduktów i produktów gotowych oraz napojów zimnych i gorących. Dania i napoje serwowane będą na naczyniach wielokrotnego użytku.

W dniu 16 listopada 2018 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS w [...] przeprowadzili kontrolę sprawdzającą w Kawiarence "[...]" przy ul. [...] w [...], prowadzonej przez R. R. Podczas kontroli m.in. stwierdzono, że prowadzona działalność nie odpowiada zakresowi działalności, który został określony w ww. decyzji PPIS z dnia [...] listopada 2015 r. o zatwierdzeniu obiektu, tj. rozszerzono zakres działalności o produkcję potraw od surowca z użyciem brudnych ziemniaków oraz jaj. Ponadto stwierdzono nieprawidłowości higieniczno-sanitarne opisane w protokole kontroli sprawdzającej nr [...].

Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. PPIS w [...]. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. z wnioskiem o wymierzenie kary pieniężnej R. R. w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie produkcji i obrotu żywnością w Kawiarence pn. "[...]" przy ul. [...]w [...]., niezgodnie z decyzją PPIS w [...]. z dnia [...] listopada 2015 r. zatwierdzającą ww. zakład.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. (dalej jako "[...] PWIS w [...]." w dniu dnia [...] grudnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwa żywności i żywienia, a następnie w dniu [...]lutego 2019 r. wydał decyzję nr[...] wymierzającą R. R. karę pieniężną w wysokości 1500 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie produkcji i obrotu żywnością w Kawiarence pn. "[...]" przy ul. [...]w [...]., niezgodnie z decyzją PPIS z dnia [...] listopada 2015r. zatwierdzającą ww. zakład.

Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, a Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w całości uchylił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu decyzji GIS zarzucił organowi I instancji niezastosowanie wszystkich przesłanek wymiaru kary, o których mowa wart. 104 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez nieuwzględnienie zakresu naruszenia, wielkości produkcji zakładu oraz dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zwrócił się do skarżącego o przesłanie informacji o wielkości obrotu uzyskanego ze sprzedaży potraw produkowanych w Kawiarence "[...]", za okres od dnia rozpoczęcia powyższej sprzedaży w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu z dnia [...]listopada do dnia stwierdzenia faktu jej prowadzenia, tj. do dnia 16 listopada 2018 r., a także poinformowanie, czy działalność prowadzona w powyższym lokalu jest pierwszą działalnością skarżącego w zakresie przygotowywania i serwowania potraw. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. skarżący wskazał, że obrót [...] w okresie od 15 października 2018 r. (rozpoczęcie sprzedaży powakacyjnej) do dnia kontroli, czyli 16 listopada 2018 roku wynosił 9000 zł. Poniesione koszty wynajęcia pracownika, zakupy oraz czynsz z energią elektryczną to 7540 zł. Dochód brutto przed opodatkowaniem to 1460 zł. Dodatkowo skarżący oświadczył, że prowadzi sezonową działalność gastronomiczną - smażalnia ryb [...] od 2012 r. Sezon trwa od 1 maja do 30 września.

PPIS w [...]. pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. przekazał informacje, iż w lokalu gastronomicznym w Ośrodku [...], [...] prowadzona jest działalność w okresie letnim oraz poza sezonem organizowane są w nim imprezy okolicznościowe. Wskazał również drugą lokalizację prowadzonej przez powyższy podmiot działalności żywnościowo-żywieniowej tj. lokal gastronomiczny "[...]" ul. [...], [...]., gdzie działalność prowadzona jest od lutego 2019 r., w zakresie serwowania napojów zimnych, gorących oraz piwa, wina i alkoholi wysokoprocentowych, produktów gotowych typu ciasta, a także w zakresie porcjowania i serwowania dań dostarczonych w ramach cateringu dla pracowników filharmonii i gości imprez okolicznościowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] [...] PWIS w [...]. na podstawie art. 103 ust 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwa żywności i żywienia wymierzył karę pieniężną w wysokości 1500 zł i zobowiązał do jej zapłacenia R. R. prowadzącego działalność w Kawiarence "[...]" przy ul. [...]w [...] za prowadzenie działalności w ww. kawiarni niezgodnie z zakresem określonym w decyzji PPIS w [...]. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej ww. zakład.

W uzasadnieniu decyzji organ, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 103 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, wskazał, że bezspornym jest, iż działalność w Kawiarence "[...]" przy ul. [...]w [...]. nie została dostosowana do zakresu działalności określonej decyzją PPIS w [...]. z dnia [...]listopada 2015 r., z której wynika, że Pan R. K. powinien prowadzić działalność polegającą na przygotowywaniu i serwowaniu potraw przygotowanych z półproduktów i produktów gotowych oraz napojów zimnych i gorących; dania i napoje serwowane będą na naczyniach wielokrotnego użytku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona rozszerzyła zakres prowadzonej działalności o produkcję potraw od surowca z użyciem brudnych ziemniaków oraz jaj, bez złożenia wniosku o dokonanie zmian w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. O powyższym świadczą zapisy zawarte w protokole kontroli sprawdzającej z dnia 16 listopada 2018r.

Organ I instancji podkreślił, że określony zakres prowadzonej działalności wynika! z ograniczeń w infrastrukturze lokalu. Brak pomieszczenia, w którym możliwa jest obróbka wstępna warzyw, owoców i jaj uniemożliwia prawidłowe wprowadzanie surowców wymagających dodatkowych procesów oczyszczających. Prowadząc czynności związane z obróbką wstępną nieoczyszczonej żywności w pomieszczeniu produkcyjnym, strona stwarzała ryzyko powstawania zanieczyszczeń krzyżowych, a w konsekwencji ewentualnego zagrożenia dla jakości zdrowotnej produkowanych potraw. Zdaniem [...] PWIS w [...] stwierdzony stan faktyczny stanowi podstawę do wymierzenia skarżącemu kary z tytułu wprowadzenia do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu.

Następnie organ I instancji obszernie wyjaśnił, czym kierował się ustalając wysokość kary, wskazując na stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Odnosząc się do kryterium dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu, [...] PWIS w [...]. wskazał, że w piśmie do organu podmiot określił wielkość produkcji zakładu w kwocie brutto po odliczeniu kosztów działalności na wysokość 1460 zł oraz podał tylko jedną lokalizacje prowadzonej działalności tj. smażalnia ryb [...], którą prowadzi od 2012 roku w okresie sezonu trwającego od 1 maja do 30 września. Jednakże, jak wynika z ustaleń organu, R. K. od 2012 r. prowadzi działalność związaną z przygotowywaniem i serwowaniem potraw, a obiekt nie działa wyłącznie w okresie letnim jak to wskazał skarżący w swoim piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. ale prowadzi również żywienie w trakcie imprez okolicznościowych.

Skarżący prowadzi także działalność w drugim lokalu w zakresie serwowania potraw w trakcie trwania imprez okolicznościowych, o czym R. R. nie poinformował. W związku z powyższym zdaniem organu I instancji należy uznać, iż R. R. jest doświadczonym przedsiębiorcą, znającym wymogi prawa żywnościowego, więc z pełną świadomością naruszy! przepisy prawa.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. odwołanie wniósł R. R Stwierdził, że ww. decyzja jest bardzo niesprawiedliwa i krzywdząca. Podniósł, że cyt. "Kwota 1 500 zł jest moim zdaniem stanowczo za wysoka jeżeli chodzi o skalę przewinienia. Przypomnę, że studencki punkt gastronomiczny [...] funkcjonuje na bardzo niewielkim zysku rzędu 1500-1800 zł w miesiącu i ma za zadanie utrzymać przy życiu kucharzy, którzy w okresie jesienno-zimowym w Ośrodku [...] w [...] nie mają pracy, gdyż jak pisałem w poprzednim odwołaniu działa sezonowo. Doceniam skrupulatność i dociekliwość WSSE w [...] sprawdzając jakie jeszcze mam dochody pochylając się nad Facebookiem i innymi źródłami internetowymi. Jeżeli WSSE bierze pod uwagę obroty firmy [...], Ośrodek [...] oraz [...] (kawiarnia) w celu ustalenia wysokości grzywny to powinien też wytropić gospodarstwo rybackie oraz pola orne i łąki z czego też czerpię dodatkowe środki". Ponadto wskazał, że, że był już ukarany mandatem karnym za stwierdzone uchybienie, zatem nie może być karany powtórnie za to samo uchybienie.

Po rozpoznaniu ww. odwołania GIS decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w zakresie oceny czy skarżący jest doświadczonym przedsiębiorcom działającym w zakresie przygotowywania i serwowania potraw organ I instancji brał pod uwagę dwa punkty działalności tj. lokal gastronomiczny [...], który prowadzi od 2012 roku oraz przedmiotową kawiarenkę "[...]". Działalność w kawiarence przy ul. [...] w [...]. prowadzona jest od lutego 2019 r. i nie była brana pod uwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej. Informacje o miejscach działania R. R. posłużyły organowi I instancji do określenia doświadczenia podmiotu na rynku w zakresie prowadzenia działalności żywnościowo-żywieniowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie może być karany powtórnie za to samo uchybienie, GIS podniósł, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2018 r. stwierdzono szereg naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego, w tym uchybień dotyczących nieprzestrzegania wymagań higieniczno- sanitarnych. Wspomniane uchybienia podlegają odrębnym i niezależnym sankcjom, wymierzanym w odmiennym trybie. Kwota 150 zł nie była karą pieniężną, lecz grzywną w drodze mandatu karnego. Kara pieniężna została nałożona na stronę wyłącznie z powodu produkcji żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu.

Skargę na decyzję GIS z dnia [...] września 2019 r. złożył R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
2. - naruszenie art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
3. - naruszenie art. 189 f § 2 i § 3 k.p.a. poprzez brak ich ewentualnego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł że nałożona kara jest nie tylko niewspółmiernie wysoka w stosunku do stwierdzonej nieprawidłowości, ale również stanowi całkowicie zbędną sankcję której organ administracji publicznej mógł nie nakładać i poprzestać na samym pouczeniu poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 189f k.p.a.

Zdaniem skarżącego:

1. 1. Punkt gastronomiczny skarżącego, w którym została przeprowadzona kontrola, jest prowadzony z niewielkim miesięcznym zyskiem rzędu 1.500 zł - 1.800 zł miesięcznie. Podstawowym celem prowadzenia tego punktu jest zapewnienie pracy kucharzom, którzy w okresie jesienno-zimowym mają jedynie okazjonalnie zapewnioną pracę w innym punkcie gastronomicznym prowadzonym przez skarżącego w pełnym wymiarze jedynie w okresie od początku maja do końca września.
2. 2. Za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli skarżący został ukarany mandatem karnym i o ile organ drugiej instancji ma racje, iż nie doszło w sprawie do naruszenia zasady ne bis in idem, tak dla zastosowania art. 187f k.p.a. okoliczność ta ma istotne znaczenia, a niezgodnie z art. 7 k.p.a. zostało całkowicie zignorowane przez organy obu instancji.
3. 3. Wszystkie uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli zostały przez skarżącego usunięte, a zatem same wnioski kontroli i nałożony mandat karny przyniosły skutek w postaci spełniania celów nałożenia na skarżącego kary.

Skarżący podkreślił, że celem przepisów sanacyjnych z ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest zagwarantowanie przestrzegania jej przepisów a w przypadku stwierdzenia ich naruszenia nie tylko samo ukaranie sprawcy, ale przede wszystkim zagwarantowanie usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz przestrzegania przez sprawcę obowiązujących przepisów w przyszłości. Stwierdzone przez organ kontroli naruszenie dotyczyło wyłącznie dwóch produktów, ale co istotne sposób ich przechowywania (separacja od innych produktów), używania i pochodzenie jaj z oficjalnego obrotu wykluczało jakiekolwiek zagrożenie epidemiologiczne czy zdrowotne. Rozważania organu II instancji dotyczące zagrożenia wynikającego z używania jaj mają charakter wyłącznie teoretyczny i opierają się wyłącznie na samym stwierdzeniu obecności jaj w magazynie, a zatem są to rozważania oparte na co najmniej niepełnym materiale dowodowym, bowiem organy takowych ustaleń, pozwalających na podnoszenie takich twierdzeń, po prostu nie poczyniły.

Tym samym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, waga naruszenia ma charakter znikomy, a strona zaprzestała naruszania prawa, co uzasadniało wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto skarżący został ukarany mandatem karnym za wykroczenia stwierdzone w toku tej samej kontroli, wynikające z tej samej ustawy, którego nałożenie miało ten sam cel co kara pieniężna nałożona w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący usunął uchybienia stwierdzone w toku kontroli, a zatem w sprawie alternatywnie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji o odstąpieniu od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że iż przepisy art. 189f § 1 pkt 1-3 k.p.a. nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 1500 zł i zobowiązano do jej zapłacenia R. R. prowadzącego działalność w Kawiarence "[...]" przy ul. [...]w [...] za prowadzenie działalności w ww. kawiarni niezgodnie z zakresem określonym w decyzji PPIS w [...]. z dnia[...] listopada 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej ww. zakład.

Wskazać należy, że postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwa żywności i żywienia.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy przedsiębiorca, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o czasowym zamknięciu zakładu oraz niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jak stanowi art. 103 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, wysokość kary nie może być mniejsza niż 500 zł.

Słusznie organ podniósł, że jednym z wymogów wynikających z prawa żywnościowego jest obowiązek zatwierdzenia zakładów działających na rynku spożywczym. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200) - każde przekształcenie lub rozszerzenie działalności powinno być zgłoszone państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu. Zatwierdzenie takie jest wymagane również w przypadku zmiany lub rozszerzenia form sprzedaży środków spożywczych.

Zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zatwierdzenia zakładu, w odniesieniu do zamierzonej nowej działalności, wydanego przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Ponadto - stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) - podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w kierowanym przez siebie zakładzie. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania, wynikające z tych przepisów.

Brak należytej kontroli nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego w zakładzie jest poważnym naruszeniem obowiązku zachowania należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym.

W niniejszej sprawie bezsporne i nie kwestionowane przez skarżącego jest, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli, którą przeprowadzono w dniu 16 listopada 2018 r. w Kawiarence "[...]" przy ul. [...]w [...]., prowadzonej przez R. R. Podczas kontroli m.in. stwierdzono, że prowadzona działalność nie odpowiada zakresowi działalności, który został określony w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej kawiarnię "[...]" przy ul. [...]w [...] do prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i serwowaniu potraw przygotowanych z półproduktów i produktów gotowych oraz napojów zimnych i gorących. Dania i napoje serwowane będą na naczyniach wielokrotnego użytku. Ustalono, że rozszerzono zakres działalności o produkcję potraw od surowca z użyciem brudnych ziemniaków oraz jaj.

Podkreślić należy, że skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jak i w skardze nie kwestionował ustaleń kontroli i faktu prowadzenia działalności w zakresie rozszerzonym. Sporna jest natomiast wysokość wymierzonej kary administracyjnej oraz możliwość odstąpienia od jej wymierzenia.

W tym miejscu należy wyraźnie stwierdzić, że przytoczony powyżej przepis art. 103 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, nie jest oparty na uznaniu administracyjnym organu. W każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie organ zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną i nie może od wydania tego rodzaju orzeczenia odstąpić. Skoro w świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że czyn objęty sankcją zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy miał miejsce, to nie można kwestionować nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto produkuje lub wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, podlega karze pieniężnej - tak sformułowana norma prawna oznacza obligatoryjność działania organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nałożenie kary pieniężnej w każdym przypadku, gdy ustali on, że doszło do naruszenia wymagań określonych w przepisach w nim wymienionych. W rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że skarżąca nie przestrzegała wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego.

Zasadnie zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną, skoro skarżący prowadził działalność w kawiarence. "[...]" przy ul. [...]w [...] niezgodnie z zakresem określonym w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości kary, wyjaśnić należy, że w myśl art. 104 ust. 2 ww. ustawy ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Sąd podzielił stanowisko organu, że wymierzenie w niniejszej sprawie kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł jest adekwatne do warunków wymienionych w ustawie, a więc kara w tej wysokości odpowiada szkodliwości czynu, stopniowi zawinienia, zakresowi naruszenia, zakresowi działalności oraz wielkości produkcji.

Prawidłowo ustalono, że stopień społecznej szkodliwości prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności, ocenianej z punktu widzenia ochrony konsumentów, należy uznać za istotny. Wprowadzenie do produkcji (pomieszczenia tzw. "czystego") surowców tzw. "brudnych", tj. nieoczyszczonych warzyw okopowych, w tym wypadku ziemniaków, oraz jaj,przy braku możliwości ich obróbki wstępnej oraz braku zachowania higieny przy ich produkcji, może doprowadzić do narażenia produkowanej żywności na zanieczyszczenie jej drobnoustrojami chorobotwórczymi.

Trafnie uznano za istotny stopień zawinienia, albowiem wina za niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego leżała wyłącznie po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy. Słusznie - z punktu widzenia konsumentów - za poważny uznano zakres naruszenia polegający na prowadzeniu działalności w zakresie niezgodnym z decyzją zatwierdzającą zakład w rozszerzonym zakresie. Zakres posiadanego przez skarżącego zatwierdzenia był jasny i nie mógł budzić wątpliwości. Samowolne rozszerzenie zakresu prowadzonej działalności bez zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych przy produkcji żywności świadczy o wysokim stopniu zawinienia strony, szczególnie że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono przetrzymywanie jaj, które używane są do przygotowywania ciasta naleśnikowego oraz sporadycznie jajecznicy. Jedną z podstawowych przyczyn sprzyjających zatruciom i zakażeniom pokarmowym jest używanie do produkcji surowców takich jak jaja, brudne warzywa, bez możliwości ich mycia i dezynfekcji. Stanowi to potencjalne zagrożenie dla konsumentów poprzez duże prawdopodobieństwo wyprodukowania żywności o niewłaściwej jakości zdrowotnej.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo wziął pod uwagę dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Skarżący od 2012 r. prowadzi działalność związaną z przygotowywaniem i serwowaniem potraw, tym samym jest doświadczonym przedsiębiorcą, znającym wymogi prawa żywnościowego, więc z pełną świadomością naruszy! przepisy prawa.

W ocenie Sądu wysokość wymierzonej kary w wymiarze trzykrotnej minimalnej kary pieniężnej za rozszerzenie działalności w świetle ww. kryteriów jest uzasadniona. W opisanych okolicznościach sprawy nałożona kara pieniężna powinna odnieść zamierzony skutek prewencyjny, zapobiegający popełnianiu podobnych nieprawidłowości w przyszłości. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że kara w wysokości 1500 zł jest niską karą za to przewinienie, uwzględniającą w szerokim zakresie okoliczności łagodzące. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wysokość kary jest proporcjonalna i nienadmiernie represyjna wobec zachowania strony, która dopuściła się czynu wyżej opisanego.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia naruszenie art. 189 f § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wskazać należy, że w myśl art. 189 f k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1. 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2. 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1. 1) usunięcie naruszenia prawa lub
2. 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Powołany przepis w trzech paragrafach określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz przewiduje możliwość poprzestania na pouczeniu w określonych prawem sytuacjach. Jednakże słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że przepisy art. 189f § 1 pkt 1-3 k.p.a. nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a. ustanawiającego generalną regułę kolizyjną, iż w przypadku uregulowania w odrębnych przepisach (np. w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia) kwestii dotyczących administracyjnych kar pieniężnych - polegającą na niestosowaniu przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym uregulowane są administracyjne kary pieniężne.

Przepis art. 189a § 2 k.p.a. nakazuje niestosowanie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania w przypadku, gdy odrębne przepisy regulują:

1. 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2. 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3. 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4. 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5. 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6. 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, w to miejsce będą stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. powinno być wyłączone.

Wskazany powyżej w art. 189a § 2 k.p.a. zakres przedmiotowy został uregulowany w przepisach Rozdziału 2 Działu VIII ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa stanowiących integralną cześć tych uregulowań poprzez posłużenie się przez prawodawcę bezpośrednim odesłaniem do ich stosowania zawartym w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Podnieść należy, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych zawarte są w art. 103 oraz 104 ust. 2 omawianej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w myśl art. 104 ust. 3 ustawy, do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (w szczególności – w zakresie odstąpienia – odpowiednio stosowanego Rozdziału 7a Działu III Ordynacji podatkowej).

W ocenie Sądu Z uwagi na kompleksowość uregulowania materii kary administracyjnej w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie stosuje się do niej przepisów o karach administracyjnych przewidzianych w art. 189a-189k k.p.a., zwłaszcza zaś dyrektywy wymiaru kary, czy możliwość odstąpienia od jej wymierzenia (por. art. 189a § 2 k.p.a.).

Dodatkowo podkreślić należy, że argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi, że punkt gastronomiczny, w którym stwierdzono rozszerzenie zakresu działalności, jest prowadzony z niewielkim miesięcznym zyskiem i podstawowym celem prowadzenia tego punktu jest zapewnienie pracy kucharzom, którzy w okresie jesienno-zimowym mają jedynie okazjonalnie zapewnioną pracę w innym punkcie gastronomicznym prowadzonym przez skarżącego w pełnym wymiarze jedynie w okresie od początku maja do końca września są bezpodstawne i nie uzasadniają prowadzenia działalności w obiekcie w zakresie niezgodnym z decyzją zatwierdzającą oraz w niewłaściwych warunkach higieniczno-sanitarnych.

Odnosząc się do kwestii ukarania mandatem karnym za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli, stwierdzić należy za organem., że kwota 150 zł nie była karą pieniężną, lecz grzywną w drodze mandatu karnego za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2018 r., sankcjonowane na podstawie art. 100 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w trybie wykroczeniowym. Były to więc nieprawidłowości odmienne i niezależne od uchybienia, które stanowiło przesłankę wymierzenia kary pieniężnej na mocy zaskarżonej decyzji. Kara pieniężna została nałożona na skarżącego wyłącznie z powodu produkcji żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Dlatego też twierdzenie skarżącego, że został ukarany dwa razy za to samo przewinienie jest bezzasadne.

Także fakt, że wszystkie uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli zostały przez skarżącego usunięte, nie może być również podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ prowadzenie działalności zgodnie z zakresem określonym w decyzji zatwierdzającej oraz usunięcie uchybień higieniczno-sanitarnych było obowiązkiem przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd w całości akceptuje przyjęte przez organ stanowisko co do samego wymiaru kary, podstawy prawnej takiego działania, jak również przesłanek wpływających na jej wysokość.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.