Uzasadnienie
Główny Inspektor Sanitarny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 20 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz §8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie organizacji oraz zasad i trybu wykonywania zadań przez Państwową Inspekcję Sanitarną Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 291), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że treścią prowadzonego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa mazowieckiego postępowania administracyjnego był nadzór bieżący z zakresu wymogów sanitarnych w Posterunku Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O. znajdującym się na terenie Centralnej Składnicy Uzbrojenia Komendy [...] Policki w S..
W trakcie kontroli sanitarnej, w dniu [...] czerwca 2013 r., Państwowy Inspektor Sanitarny MSW na obszarze województwa mazowieckiego stwierdził naruszenie obowiązujących wymagań higienicznych i zdrowotnych i w następstwie w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], znak [...], nakazującą usunięcie uchybień.
Od ww. decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa [...] wniesiono odwołanie, pismem otrzymanym dnia [...] lipca 2013 r., argumentując, że wskazanie w decyzji nr [...] odpowiedzialnym Komendanta [...] Policji jest niezgodne z przywołanymi przepisami prawa tj. z art. 207 §1 i art. 214 §2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 Nr 201 poz. 94 z późn. zm.) oraz §9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 180, poz. 1115). jednocześnie podniesiono, iż art. 207 §1 i art. 214 §2 KP w związku z art. 29a ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 Nr 12, poz.
68) stanowi, iż to pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, a wskazany §9 rozporządzenia jest podrzędny w stosunku do ww. przepisu ustawy i jest skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, a nie do Komendanta [...], który jest kierownikiem jednostki organizacyjnej (Komendy [...] Policji).
Główny Inspektor Sanitarny MSW po zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie stwierdził, że czasowy posterunek PSP (pomieszczenia użytkowane przez funkcjonariuszy PSP) znajduje się na terenie Centralnej Składnicy Uzbrojenia Komendy [...] Policji, będącym własnością (w stałym zarządzie) Komendy [...] Policji. Zgodnie z § 9 rozporządzenia - wydanym na podstawie ww. ust. 2 - ustawodawca przewidział sytuację, w której znajduje się odwołujący, a wskazanie takie wyczerpuje uregulowanie, o którym mowa w art. 29a ust.
3. Treść § 9 rozporządzenia stanowi jednoznacznie, iż w czasowych posterunkach Państwowej Straży Pożarnej warunki bezpiecznej i higienicznej służby zapewnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której działa czasowy posterunek. Zważywszy, iż posterunek PSP jest posterunkiem czasowym znajdującym się na terenie K[...] P, a ww. § 9 w przypadku posterunku czasowego odpowiedzialnym czyni kierownika jednostki organizacyjnej, w której czasowy posterunek działa, organ odwoławczy uznał że odpowiedzialnym jest Komendant [...] Policji.
Treść przepisu art. 29a ust. 2 ustawy o PSP tj. przepisu upoważniającego wyraźnie wskazuje, iż akt wykonawczy określi szczegółowe warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków. Tak skonstruowany przepis upoważniający pozwala ustawodawcy przewidzieć i umieścić w akcie wykonawczym sytuacje nietypowe, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, a rozporządzenie, w przewidzianym zakresie, należy traktować jako uszczegółowienie, rozwinięcie ustawy. Niewłaściwy więc jest argument dotyczący rangi aktu prawnego, w sytuacji gdy akt prawny niższej rangi wykonuje w sposób prawidłowy akt prawny wyższej rangi, na który powołuje się odwołujący.
W oparciu o powyższe ustalenia Główny Inspektor Sanitarny MSW utrzymał w mocy decyzję nr [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze woj. [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]
Skargę na tę decyzję złożył Komendant [...] Policji zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów dział X rozdział I, art. 207 paragraf 1 i art. 214 paragraf 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. kodeks pracy (DZ.U. z 1998r.Nr 21 poz.94 z pózn. zmianami) oraz paragrafu 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U.
- 08. nr 180 poz. 1115) oraz art. 29a ust. 1 i ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. Państwowej Straży Pożarnej (tj. DZ.U.2009 Nr 12 poz. 68 z póz. zmianami),
- - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie paragrafu 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U.
- 08. nr 180 poz. 1115) oraz 29a ust.3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, paragraf 8 ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28.02.2013r. w sprawie organizacji oraz zasad i trybu wykonywania zadań przez Państwową Inspekcje SanitarnąMSW (Dz. U. z 2013 poz. 291) oraz art. 10 kpa, 61 paragraf 4 kpa i 68 paragraf 2 kpa,
Ponadto wskazał na nieważność zaskarżonych decyzji w całości, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzje wydane zostały i skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;
Poza tym wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach w tym art. 10 kpa, 61 paragraf 4 kpa i 68 paragraf 2 kpa,
Podnosząc te zarzuty wnosił o: 1 - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spr Wewnętrznych z dnia [...].07.2013r r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na obszarze województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...], ewentualnie
- - stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Sanitarni Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...].07.2013r r., sygn. akt [...] o poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na obszarze województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...].
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W stanie faktycznym sprawy materialno - prawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis 29a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Przy czym podstawą określenia adresata tej decyzji był przepis § 9 w/w rozporządzenia.
W związku z tym należy przypomnieć, że wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 29a ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.)
Artykuł 29a. w/w ustawy stanowi, że:
- 1. Kierownik jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej jest obowiązany zapewnić strażakom bezpieczeństwo i higienę służby.
- 2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, z uwzględnieniem wymagań:
- 1) bezpieczeństwa i higieny służby w obiektach przeznaczonych dla jednostek ratowniczo-gaśniczych Państwowej Straży Pożarnej;
- 2) w zakresie wyposażenia strażaków w środki ochrony indywidualnej;
- 3) w zakresie zabezpieczenia medycznego strażaków podczas akcji ratowniczych, ćwiczeń i szkolenia;
- 4) bezpieczeństwa i higieny służby podczas akcji ratowniczych, ćwiczeń i szkolenia.
Rozporządzenie powinno ponadto uwzględniać optymalne warunki bezpieczeństwa i higieny służby w stosunku do zadań wykonywanych przez strażaków.
- 3. W sprawach związanych z bezpieczeństwem i higieną służby, w zakresie nieuregulowanym ustawą i rozporządzeniem, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu dziesiątego ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.).
- 4. Wymagania, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 2, mają odpowiednie zastosowanie do innych osób biorących udział w akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniu.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten należy czytać w ten sposób, że ust. 1 ustanawia ogólną zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki PSP za bezpieczeństwo i higienę służby strażaków, zaś ust. 2 upoważnia Ministra do szczegółowego określenia warunków bezpieczeństwa i higieny służby. W żadnym razie nie można uznać, iż ust. 2 może dotyczyć innej sytuacji niż określonej w ust.
1. Oceniając w tym kontekście stanowisko organu uznające, że Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej stanowi odrębną i niezależną od art. 29a ustawy podstawę do nakładania obowiązków jest nie do przyjęcia. W szczególności nie można uznać, że § 9 Rozporządzenia daje możliwość nałożenia obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny służby strażaków na kierowników jednostek innych niż jednostki Państwowej Straży Pożarnej.
Przyjęcie zaproponowanej przez organ interpretacji § 9 Rozporządzenia oznaczało by nie tylko wyjście poza ustawowe umocowanie określone w art. 29a ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, które jak wskazuje ust. 1 dotyczy określenia szczegółowego warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, których zapewnienie spoczywa na kierowniku jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Nadto rozporządzenie zmieniało by zasadę określoną w art. 29a ust. 1 ustawy dotyczącą jednostki zapewniającej warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków.
Uzupełnieniem argumentacji przedstawionej przez Sąd może być treść ust. 4 art. 29a ustawy, który przewiduje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów rozporządzenia również do innych osób ale wyłącznie takich, które biorą udział w akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniu. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Dodatkowej argumentacji można upatrywać w art. 19a ustawy, który mówi, że koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa.
Na koniec warto przypomnieć, że przywoływany art. 29a znajduje się w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Służba w Państwowej Straży Pożarnej". Rozdział ten reguluje ogólnie mówiąc pozycję strażaka w strukturach PSP i odnosi się do regulacji wewnętrznych form działalności straży.
W kontekście tych uwag należy uznać, że § 9 Rozporządzenia stanowiący, że w czasowych posterunkach Państwowej Straży Pożarnej warunki bezpiecznej i higienicznej służby zapewnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której działa czasowy posterunek dotyczy kierownika jednostki PSP właściwej ze względu na przynależność jednostki pełniącej służbę w czasowym posterunku.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego co do tego, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Odesłanie do stosowanie odpowiedniego działu kp zawiera wprost art. 29a ust. 3 ustawy.
Z powyższych względów uznając za nieprawidłową wykładnię przepisu § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej dokonaną przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się dyspozycją 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Stosownie do art. 152 procedury sądowo administracyjnej Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonana natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.