Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor [...] Sp. z o.o. wnioskiem złożonym w dniu 21 lipca 2006 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W., na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...].
W trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji stwierdzono niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki w zakresie:
- - lokalizacji i ilości miejsc parkingowych (nie wykonano części miejsc parkingowych przewidzianych planem zagospodarowania działki a część działki przewidzianą pod miejsca parkingowe ogrodzono ogrodzeniem wewnętrznym od pozostałej części i na tej części zgromadzono materiały budowlane);
- - lokalizacji terenów zielonych;
- - lokalizacji wjazdu na posesję.
Zdaniem organu powyższe odstępstwa wykonane zostały bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ stwierdził, że na w/w nieruchomości wybudowano obiekt - wiatę nie objętą decyzją o pozwoleniu na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał ponadto, iż inwestor nie usunął wszystkich braków w złożonym wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji określonych w wezwaniu z dnia 28 sierpnia 2006 r.
Organ I instancji podniósł również, iż postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr-[...], wymierzono inwestorowi karę w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. złożyła [...] Sp. z o.o.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zarzuty przedstawione w zaskarżonej decyzji są również przedmiotem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., w sprawie wymierzenia kary, na które to złożyła w dniu 26 września 2006 r. zażalenie.
Strona skarżąca oświadczyła, iż zapewniła odpowiednią ilość miejsc parkingowych w stosunku do współczynnika przyjętego w decyzji wydanej przez Wydział Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja nakładała obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych, według wskaźnika 30 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej dla biur i handlu.
Odnosząc się do kwestii pobudowania ogrodzenia, [...] Sp. z o.o. wskazała, iż jako właścicielowi całości nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przysługiwało prawo pobudowania ogrodzenia wewnętrznego, które nie jest usadowione od strony drogi, bez wymaganego zgłoszenia czy też pozwolenia.
Skarżąca podniosła nadto, iż tereny zielone, zlokalizowane na nieruchomości przy ul. [...] w W., wykonane są zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] września 1998 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a podczas rozmieszczania zieleni na przedmiotowej nieruchomości uwzględniono fakt, że ulica [...], przy której jest zlokalizowany budynek biurowy, jest drogą wojewódzką z bardzo intensywnym ruchem pojazdów osobowych i ciężarowych.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego zjazdu na teren działki nr ew. [...] z ul. [...], strona skarżąca wskazała, iż był on wykonany odrębnie, zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym z sierpnia 2005 r., który został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich oraz przez Inżyniera Ruchu [...].
Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonej w zaskarżonej decyzji dotyczącej pobudowania wiaty, inwestor oświadczył, że jest to jedynie zadaszenie przylegające do wysokiego ogrodzenia chroniącego teren budynku biurowego przed uciążliwym hałasem, dobiegającym z sąsiedniej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało uchybienie dyspozycji zawartej w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w protokole kontroli obowiązkowej znajduje się zapis, iż istotnych odstępstw od projektu odnośnie budynku nie stwierdzono. Stwierdzone przez organ I instancji odstępstwa dotyczą jedynie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.
Organ II instancji podniósł, iż w aktach sprawy brak jest projektu, co uniemożliwia na etapie postępowania odwoławczego ustosunkowanie się do tych zarzutów.
Również, w ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie niemożliwa jest analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż stwierdzone odstępstwa nie naruszają postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1998 r., Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy posiadał wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy informacje i dokumenty.
Ponadto Spółka wskazała, iż po otrzymaniu decyzji organu I instancji, odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, usunęła wiatę wzniesioną na czas budowy oraz przywróciła pierwotnie zaprojektowaną lokalizację miejsc parkingowych.
[...] Sp. z o.o. nadto podniosła, iż poza zakresem badania organów obu instancji, powinna pozostawać kwestia lokalizacji zjazdu, gdyż jego budowa była objęta odrębnym pozwoleniem na budowę, a wykonanie ogrodzenia wewnątrz działki nie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Podstawą materialnoprawną decyzji kontrowanej w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92).
Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji.
Często bowiem wystarczającym do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego.
W tym miejscu należy odnieść się do zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy.
Podstawą bowiem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak wynika z zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, była wyłącznie kwestia, iż brak jest w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki lub terenu, zatem w ocenie organu nie jest możliwa kontrola zaskarżonej decyzji organu I instancji, jak również ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od kontrolowanej decyzji I-instancyjnej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy, w ramach swoich kompetencji, korzystając z przepisu art. 136 k.p.a., mógł zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], aby ten uzupełnił dokumentację przedmiotowej sprawy. Nie była to w żadnym przypadku kwestia, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 7 k.pa. oraz art. 77 k.p.a., które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.