Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., Nr – [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 k.p.a., wymierzył inwestorowi [...] Sp. z o.o. karę w wysokości 27 000 zł, za stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor [...] Sp. z o.o. wnioskiem złożonym w dniu 21 lipca 2006 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji stwierdzono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw a także niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki (mylnie określony w decyzji jako projekt budowlany) w zakresie:
- - lokalizacji i ilości miejsc parkingowych (nie wykonano części miejsc parkingowych przewidzianych planem zagospodarowania działki a część działki przewidzianą pod miejsca parkingowe ogrodzono ogrodzeniem wewnętrznym od pozostałej części i na tej części zgromadzono materiały budowlane);
- - lokalizacji terenów zielonych;
- - lokalizacji wjazdu na posesję.
Tym samym, w ocenie organu, zaistniały podstawy do wymierzenia inwestorowi kary określonej przepisami prawa.
Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. złożyła [...] Sp. z o.o.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zapewniła odpowiednią ilość miejsc parkingowych w stosunku do współczynnika przyjętego w decyzji wydanej przez Wydział Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja nakładała obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych, według wskaźnika 30 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej dla biur i handlu.
Ponadto [...] Sp. z o.o. podniosła, iż jako właścicielowi całości nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przysługiwało prawo pobudowania ogrodzenia wewnętrznego, które nie jest usadowione od strony drogi, bez wymaganego zgłoszenia czy też pozwolenia.
Skarżąca wskazała nadto, iż tereny zielone, zlokalizowane na nieruchomości przy ul. [...] w W. wykonane są zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] września 1998 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a podczas rozmieszczania zieleni na przedmiotowej nieruchomości uwzględniono fakt, że ulica [...], przy której jest zlokalizowany budynek biurowy, jest drogą wojewódzką z bardzo intensywnym ruchem pojazdów osobowych i ciężarowych.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego zjazdu na teren działki nr ew. [...] z ul. [...], strona skarżąca wskazała, iż jest on wykonany zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym z sierpnia 2005 r., który został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich oraz przez Inżyniera Ruchu [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał ustaleń faktycznych w sposób niedostateczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nałożył na inwestora karę za trzy odstępstwa, wszystkie dotyczące niezgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki. W aktach sprawy brak jest natomiast tego projektu, co uniemożliwia, w ocenie organu II instancji, ustosunkowanie się do tych zarzutów.
W ocenie organu odwoławczego, który stwierdził odstępstwa wyłącznie w zakresie niezgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki, nałożenie kary mogło dotyczyć tylko tego jednego odstępstwa, niezależnie od stopnia tego naruszenia.
Zdaniem organu II instancji nadto brak jest uprawnienia wynikającego z art. 59f Prawa budowlanego do sumowania kar za dokonane odstępstwa wyłącznie w zakresie jednego z wymienionych w ustawie, nawet w przypadku, gdy na to odstępstwo składa się kilka elementów.
Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W ocenie skarżącej Spółki, organ odwoławczy posiadał wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy informacje i dokumenty. Wszystkie zaś wskazane przez organ I instancji odstępstwa, wiata oraz lokalizacja i ilość miejsc parkingowych, są odstępstwami w zakresie zagospodarowania działki, zatem powinny być potraktowane łącznie, czyli jako jedno odstępstwo, a nie kilka odstępstw.
Poza zakresem badania organów, zdaniem [...] Sp. z o.o., powinna natomiast pozostawać kwestia lokalizacji zjazdu, gdyż jego budowa była objęta odrębnym pozwoleniem na budowę, a wykonanie ogrodzenia wewnątrz działki nie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Podstawą materialnoprawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Natomiast stosownie do dyspozycji art. 144 k.p.a. do zażaleń mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące odwołań.
Odpowiednie stosowanie art. 138 do rozpatrywania zażaleń oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie, wydane przez organ pierwszej instancji albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy jednakże, bardziej jeszcze niż w przypadku decyzji, traktować zupełnie wyjątkowo.
Wydanie postanowienia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu postanowienia jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 oraz treścią art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu postanowienia określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Organ odwoławczy może zatem wydać postanowienie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92).
Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji postanowienia.
Często bowiem wystarczające do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego.
W tym miejscu należy odnieść się do zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy.
Podstawą bowiem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak wynika z zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, była wyłącznie kwestia, iż brak jest w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki, zatem w ocenie organu nie jest możliwa kontrola zaskarżonego postanowienia organu I instancji, jak również ustosunkowanie się do zarzutów na etapie postępowania odwoławczego.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy, w ramach swoich kompetencji, korzystając z przepisu art. 136 k.p.a., mógł zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], aby ten uzupełnił dokumentację przedmiotowej sprawy. Nie była to w żadnym przypadku kwestia, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.