Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2013r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2003 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], działającemu w imieniu Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...], pozwolenia na rozbudowę sieci łączności [...] "[...]" – linii łączności światłowodowej dla Odcinka [...] "[...]" – gmina [...], przebiegającej przez działki o nr. geodezyjnych: obręb wsi [...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb wsi [...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb wsi [...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb miasta [...] [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb wsi [...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb wsi [...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]– uchylił ww. decyzję Wojewody [...]i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2003 r., nr [...]w części dotyczącej działki nr ew. [...], w pozostałej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
J. W. w dniu [...]lutego 2013 r. (data stempla pocztowego), złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty [...]w przedmiocie pozwolenia na budowę, wskazując na jej niezgodność z warunkami zabudowy, zawartymi w decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] maja 2001 r. oraz sprzeczność z uzasadnieniem wyroku Sądy Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1204/01, kontrolującego tą decyzję. Ponadto, w toku postępowania,wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego) zarzuciła,że inwestor był reprezentowany przez podmiot nieuprawniony w świetle art. 33 § 1 k.p.a.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku, Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]października 2003 r. Organ wskazał, że między J. W., reprezentującym J. W., a inwestorem zawarte zostało stosowne porozumienie, w którym wyraził on zgodę na lokalizację linii światłowodowej i na czasowe zajęcie części działki na czas budowy. W decyzji jednoznacznie określono miejscowości i numer działek, na których zlokalizowano linię światłowodową, zatem zarzut rozszerzenia zakresu inwestycji został uznany za niezasadny. Zarzut dotyczący niewłaściwego pełnomocnictwa został uznany za zasadny, jednak w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.
Również wniosek o zawiadomienie wszystkich właścicieli gruntów, przez które przebiega inwestycja, został uznany za niezasadny, albowiem kontrola decyzji w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek, dotyczy jedynie tej części decyzji, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek.
Po rozpoznaniu odwołania J. W. zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2013 r. znak: [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, żezarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tym niemniej w przypadku inwestycji liniowych, z uwagi na ich specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (strony) jest ograniczony. Granice postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim ograniczone więc być powinny do nieruchomości nr [...], której właścicielką jest J. W.. Wobec tego w zakresie nie dotyczącym interesu wnioskodawczyni decyzję Wojewody [...]należało uchylić i w tym zakresie postępowanie umorzyć.
Organ stwierdził,że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6, art. 33 § 1, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o., będące osobą prawną, nie mogło być pełnomocnikiem [...] "[...]" S.A. Starosta [...]nie zauważył tego braku i nie poinformował mocodawcy o tym braku formalnym podania i nie wezwał do osobistego podpisania wniosku, nie wezwał też pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oznacza, że organ administracji prowadził postępowanie "z urzędu", co w sposób rażący narusza art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Decyzja Starosty [...]została błędnie skierowana do Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaś inwestorem była [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...], ten podmiot zawierał porozumienia z właścicielami nieruchomości objętych sporną inwestycją.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do przesłanki negatywnej w trybie nieważnościowym z art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, że odnosząca się do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka, tj. upływ 10-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaistniała.Termin ten upływa w dniu [...]października 2013r.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja Starosty [...]nie jest dotknięta innymi wadami nieważnościowym w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W dokumentacji projektowej znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...]z dnia [...]maja 2003 r., znak: [...], stwierdzające, że w przypadku spornej inwestycji nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zatem nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją pozwolenia na budowę nie pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w związku z niniejszą inwestycją. W decyzji o warunkach zabudowy określono inwestycję jako obejmującą budowę kabla łączności światłowodowej, a w decyzji pozwolenia na budowę wskazano na budowę linii łączności światłowodowej, to jednak w załączniku graficznym do decyzji o warunkach opisano inwestycję jako linię.
Decyzja o warunkach zabudowy była wiążąca dla Starosty wydającego kontrolowaną decyzję pozwolenia na budowę i nie badał on ustaleń planu miejscowego o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie doszło do też naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niezgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że treść projektu budowlanego zaprzecza temu, by sporne zamierzenie inwestycyjne miałoby być wykorzystywane dla świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym usługi dostępu do internetu.
Zdaniem organu drugiej instancji na uwzględnienie nie zasłużył też zarzut "orzeczenia poza zakres wniosku spółki [...]" z uwagi na okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę objęła nieruchomości położone na terenie gminy [...]oraz gminy miasto [...], podczas gdy pełnomocnik inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał gminę [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, że zamiarem inwestora było objęcie wnioskiem również miasto [...]. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 61 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a. w związku z odmową stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy istniały ku temu podstawy. Podobnie, zasadnie w ocenie organu, odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mając na względzie lakoniczne stanowisko organu wojewódzkiego dotyczące podnoszonych przez odwołującą się zarzutów, w szczególności zarzutu rażącego naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia przez organ wojewódzki art. 9, 15, 16 oraz art. 61 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło w dniu [...]listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...], dochodząc jej uchylenia, zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz art. 33 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię;
- 2) przepisu prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię.
Skarżąca spółka wskazała, że do przepisów k.p.a., dotyczących pełnomocnictwa, należy posiłkowo stosować art. 103 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Skarżąca, pozostając w posiadaniu decyzji wydanej przez Starostę [...]w dniu [...]października 2003 roku Nr [...], zrealizowała zadanie inwestycyjne na nieruchomościach stanowiących własność J. W., w tym na nieruchomości oznaczonej numerem [...], J. W. otrzymała z tego tytułu stosowne odszkodowania, zatem ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, doprowadzając do lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości urządzeń przesyłowych, połączonych w myśl art. 49 kodeksu cywilnego z siecią przesyłową strony skarżącej. Spółka zatem per facta concludentia potwierdziła istnienie pełnomocnictwa, realizując prawa wynikające z przywołanej wyżej decyzji Starosty [...].
W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 196/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/GI 765/11.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację, podnosząc dodatkowo, że błędnym jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie organu nie budzi wątpliwości treść udzielonego Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]pełnomocnictwa, jednak wskazał, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego stanowi rażące naruszenie art. 33 § 1 k.p.a., zaś niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. - rażące naruszenie ww. przepisów. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 856/08. Organ wskazał też, że zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 232/05.
Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/10). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (na co wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył,co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w części, w której uchyla ona decyzję organu pierwszej instancji i stwierdza nieważność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - zapadła z naruszeniem prawa.
Jak wskazano powyżej, Sąd uchylił decyzję organu drugiej instancji w części, prawidłowo bowiem organ uznał za zasadne ograniczenie postępowania nieważnościowego, prowadzonego na wniosek, wyłącznie do inwestycji zlokalizowanej na działce inicjatorki tego postępowania.
W ocenie Sądu, wady decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, które organ uznał za uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, takiego uzasadnienia nie mają.
I tak, bezsprzecznie inwestor w postępowaniu zwykłym był reprezentowany przez podmiot, który pełnomocnikiem nie mógł być, była to jednak wada, którą można było konwalidować, pouczając o tym inwestora i np. wzywając go do podpisania wniosku o pozwolenie na budowę. Ta wada postępowania nie wywiera jednak żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią. W orzecznictwie podkreśla się, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowana.
Jako wadliwą Sąd ocenił argumentację organu, zgodnie z którą postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończone decyzja kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, było faktycznie wszczęte " z urzędu", gdy zważyć, że wniosek nie pochodzili od podmiotu uprawnionego, a decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną.
Ocena tych okoliczności nie jest uzasadniona, gdy zważyć na to, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, kto był inwestorem i od kogo, choć wadliwie reprezentowanego, pochodził wniosek o pozwolenie na budowę. Także w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę jednoznacznie wskazano, obok pełnomocnika, podmiot, który był inwestorem. Tym samym, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uznania, jak uczynił to organ drugiej instancji, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co stanowi wadę nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1pkt 4 k.p.a. Wbrew wskazaniom organu, z sentencji decyzji pozwolenia na budowę nie wynika li tylko to, że została skierowana do pełnomocnika inwestora, bowiem inwestor został w niej jednoznacznie wskazany.
Sąd podziela natomiast pozostałą argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a.. W szczególności, decyzja ta jest zgodna z poprzedzającą ją decyzja o warunkach zabudowy, a na pewno nie jest z nią rażąco sprzeczna. Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy w sentencji używa się określenia "kabel", ale już w jej części graficznej zawarto określenie "linia". W tych okolicznościach użycie w decyzji pozwolenia na budowę określenia "linia łączności światłowodowej" uznać należy za zgodne z ww. decyzją w zakresie warunków zabudowy, a na pewno nie rażąco z nią sprzeczne.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt a, art. 151, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).