Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], znak: [...], uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa.
- 2. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej: "PINB" decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] udzielił [...] Spółka z o.o. w [...], pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...], przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
[...] Stowarzyszenie [...] w [...] – dalej: "Stowarzyszenie" pismem z dnia 18 stycznia 2013 r., powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa, wniosło do [...] WINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. zawiadomił w trybie art. 61 § 4 ppsa strony, w tym Stowarzyszenie, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., a następnie decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone.
Następnie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. w [...]. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2013 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez GINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., [...] WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. wskazał, że istota postępowania odwoławczego (zażaleniowego) polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ przypomniał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r. zostało zainicjowane pismem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa wniosło do [...] WINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. GINB podniósł, że wysłanie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania do Stowarzyszenia oraz przyjęcie wniosku od Stowarzyszenia oznacza, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Tym samym Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 kpa, do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Błędem organu wojewódzkiego było to, że rozpoznając żądnie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, zastosował tryb art. 61 § 4 kpa, natomiast nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony.
Jak dalej wskazał GINB, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało wszczęte z urzędu, ale w związku z żądaniem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Potwierdza to również pismo [...] WINB z dnia 20 lutego 2013 r., którym organ zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, że postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało zakończone decyzją wydaną przez [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności.
W tym stanie GINB stwierdził, że żądanie Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało rozpatrzone. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu na żądanie Stowarzyszenia, i zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte postępowanie. Brak było zatem podstaw do wydania przez [...] WINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. (na wniosek Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., który został już rozpatrzony). W związku z tym postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. należało uchylić.
- 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Skarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia GINB do uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., podczas gdy jednocześnie organ winien był umorzyć postępowanie w I instancji,
- 2) art. 15 kpa poprzez ograniczenie się organu II instancji jedynie do kontroli postanowienia organu I instancji, bez ponownego rozpoznania sprawy -
- - wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia z [...] października 2014 r. w całości i postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że konstrukcja art. 138 kpa wyklucza możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2 zdanie drugie), lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Z tego też względu, rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji narusza powyższy przepis (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 86/13). Wobec ustalenia przez GINB, że postanowienie organu I instancji było zbędne i stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu z mocy prawa, obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa, to jest uchylenia postanowienia [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. i umorzenia postępowania. Jako że tak się nie stało, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. ([...]) uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
- 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że w pewnych sytuacjach art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w postępowaniu zażaleniowym, dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie pierwszej instancji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
8. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.
9. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wydane w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przedmiotowego wniosku przez Stowarzyszenie, [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., o czym zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie.
Tym samym uznać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało wszczęte z urzędu, ale w związku z żądaniem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Potwierdza to zarówno pismo [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., którym organ zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, że postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2282/13 ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że: "zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Błędem organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował, że wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu ale na wniosek organizacji".
Wszczęte pismem z dnia 27 marca 2013 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało zakończone decyzją wydaną przez [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą to postępowanie, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności. Należy zatem stwierdzić, że żądanie Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało rozpatrzone. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu na żądanie Stowarzyszenia, i zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte postępowanie.
Zasadnie zatem uznał GINB, że brak było podstaw do wydania przez [...] WINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (na wniosek Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., który został już rozpatrzony).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014 r. jest prawidłowe.
Nie można zgodzić się z zarzutami skargi. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie istnieje konieczność wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. został przez organ wojewódzki rozpoznany, a sprawa w tym przedmiocie została zakończona decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wobec braku wszczęcia przez organ odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. nie celowe jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia tego postępowania. Trafnie wskazał GINB, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały jedynie przesłanki uzasadniające wyeliminowanie postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. z obrotu prawnego, przy jednoczesnym braku przesłanek dla orzekania o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji.
- 10. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też skarga jako niezasadna została uchylona.
- 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.