Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z 0.0. z [...] lipca 2019 r. od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Delegatury w [...] WUOZ we [...] z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], którą zobowiązano [...] Sp. z 0.0. do przywrócenia zabytku, jakim jest pałac w [...], gm. [...], do poprzedniego stanu oraz doprowadzenia wykonywanych przy nim robót budowlanych do zgodności z zakresem i warunkami wydanego pozwolenia - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że decyzją z [...] października 2015 r., Nr [...], Kierownik Delegatury w [...] WUOZ we [...] pozwolił [...] Sp. z o.o. - której prawa i obowiązki przejęła następnie [...] Sp. z o.o. - na przeprowadzenie remontu pałacu w [...], gm. [...], w oparciu o załączony do wniosku projekt budowlany.
W trakcie prowadzonych przez organ pierwszej instancji kontroli przedmiotowej nieruchomości pod kątem przestrzegania i stosowania przez jej właściciela przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami ustalono m.in., że prace remontowe prowadzone były z odstępstwem od warunków określonych w ww. pozwoleniu konserwatorskim, a na część z nich w ogóle nie wydano pozwolenia. Stwierdzono m.in., że nie wykonano tynków renowacyjnych w piwnicach (ściany ceglane oczyszczono z tynków i pozostawiono bez spoin). W jednym z pomieszczeń na piętrze stwierdzono brak dwóch szaf wewnętrznych oraz brak szuflad we wbudowanej oryginalnej komodzie. W innym pomieszczeniu również stwierdzono brak wewnętrznej szafy. W jednym z korytarzy stwierdzono brak oryginalnych drzwi, które miały zostać przesunięte. Z okien klatki schodowej zostały zdemontowane witraże. Pod stropem w holu położony został nowy gipsowy fryz, stwierdzono jednocześnie brak belkowego stropu oraz brak drewnianej boazerii i kominka.
W jednej z sal stwierdzono brak drewnianych kolumienek flankujących wykusz. W jednym z pomieszczeń na poddaszu wykonano natomiast bez pozwolenia drewniane schody na wyższy poziom, gdzie dodatkowo utworzono dwa pomieszczenia. Na tarasie od strony zachodniej stwierdzono brak oryginalnej metalowej balustrady. Na tarasie wschodnim zdemontowana została metalowa balustrada i wykonana nowa. Wykonano również dwa dolne granitowe stopnie przy wschodnim tarasie. Zdemontowano ozdobne kraty z okien piwnic oraz drewniane okiennice. Elewacje pałacu pomalowano na kolor niezgodny z projektem budowlanym, tj. żółty i złamaną biel.
W związku z powyższymi nieprawidłowościami organ pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], wstrzymał prowadzoną inwestycję, a następnie, decyzją z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], zobowiązał [...] Sp. z o.o. do:
- 1. przywrócenia zabytkowego obiektu do poprzedniego stanu poprzez usunięcie z pomieszczenia holu na parterze dekoracyjnego fryzu gipsowego, umieszczonego pod stropem;
- 2. podjęcia czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu:
- - — montażu dwóch oryginalnych, stanowiących integralny element pałacu, balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej i na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej,
- — montażu odsłoniętego drewnianego stropu belkowego w holu pałacu,
- — montażu drewnianej boazerii, wykonanej na wzór oryginalnej, wraz ze scaleniem z pozostawionymi fragmentami,
- — montażu drewnianych kolumienek, stanowiących integralny element pałacu, w pomieszczeniu parteru (oznaczonym w projekcie "Al.7"),
- — pomalowaniu elewacji pałacu farbami i kolorami wskazanymi w projekcie budowlanym, tj. STO 37110 dla tła i STO 37111 dla elementów dekoracyjnych.
Termin realizacji ww. obowiązków określono do 31 lipca 2019 r.
Pismem z 10 maja 2019 r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Kierownika Delegatury w [...] WUOZ we [...] z wnioskiem o zmianę ww. decyzji, w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazu, poprzez przesunięcie tego terminu do 31 lipca 2022 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, decyzją z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], organ pierwszej instancji odmówił zmiany swojej decyzji z [...] czerwca 2018 r., Nr [...]. Organ pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko wyjaśniając, że w przypadku naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jakie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, interes społeczny, w jakim leży ochrona zabytków, jest nadrzędny w stosunku do interesu strony, wynikającego z kwestii natury ekonomicznej, szczególnie, że "w trakcie roku od dnia wydania decyzji Nr [...] strona nie wykazała inicjatywy i nie przeprowadziła żadnych działań w kierunku wykonania nakazanych decyzją obowiązków, a 2,5 miesiąca przed upływem terminu na przeprowadzenie wskazanych w decyzji prac i działań zwróciła się o przedłużenie tych terminów aż o 3 lata, co wydaje się jedynie odwlekaniem w czasie". Jak stwierdzono, prowadzenie przez [...] Sp. z o.o. działań niezgodnie z wydanym pozwoleniem oraz bez wymaganego prawem pozwolenia skutkowało coraz większą utratą wartości artystycznej, naukowej i historycznej zabytku. "Jednocześnie organ konserwatorski stwierdza, że czas 13 miesięcy, wskazany w decyzji, jest wystarczający dla wykonania nakazanych obowiązków.
Podkreślono, że te dodatkowe obowiązki strona niejako sama na siebie nałożyła, ponieważ przeprowadziła działania wbrew warunkom pozwolenia (...) oraz bez wymaganego prawem pozwolenia. Charakter prac, jakich wykonanie nakazano w decyzji Nr [...], nie jest skomplikowany i nie wymaga nadzwyczajnych umiejętności, poza fachową wiedzą budowlaną".
Od tej decyzji, dochowując ustawowego terminu, odwołała się [...] Sp. z o.o. Skarżąca podniosła, że wobec poniesienia znacznych kosztów na remont pałacu w [...], nie dysponuje obecnie wystarczającymi środkami finansowymi, aby w wyznaczonym terminie wywiązać się z nakazu. Dlatego też w jej interesie leży przedłużenie terminu wykonania tych czynności.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności przypomniał, że objęty niniejszym postępowaniem pałac w [...], gm. [...], wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 1986 r., znak: [...], pod numerem [...].
Następnie omówiono instytucję zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., wskazując między innymi, iż za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 24 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 697/12, samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.
Podkreślić w końcu należy, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.
Następnie organ odwoławczy przypomniał powody nałożenia na strone skarżącą obowiązków w oparciu o art. art. 44 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że mając na uwadze powyższe, podzielił stanowisko przedstawione przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie nie można mówić o słusznym interesie Strony, bowiem nie budzi wątpliwości, że Skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków opieki nad zabytkiem, wskazanych w przepisie art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, związanych m.in. z koniecznością zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Stosownie natomiast do treści art. 4 pkt 2 tej ustawy ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Podkreślono, że o interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).
Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji stwierdził, iż za żądaniem zmiany terminu wykonania obowiązków, nałożonych na Stronę ww. decyzją Kierownika Delegatury w [...] WUOZ we [...] z [...] czerwca 2018 r., nie przemawia interes społeczny, gdyż prowadziłoby to do odroczenia obowiązku, mającego na celu zapobieżenie zniszczeniu zabytku, i prowadziłoby w rezultacie do naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Skargę na tę decyzję złożyła zarzucając [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej:
- - naruszenie przepisów prawa tj.:
- - art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes Skarżącej;
- - naruszenie zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy obiektywnej /art. 6, art.7, art. 7a, art.8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a./ w szczególności poprzez:
- - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;
- - oczywistą niezgodność rozstrzygnięcia z wynikami przeprowadzonego w sprawie postępowania;
- - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
- - rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść strony.
W oparciu o powyższe zarzuty i zawartą w nich istotę wnosiła o:
- - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i zmianę decyzji nr [...] z [...].06.2018 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków wymienionych w punkcie 1 i 2 decyzji tj. z dnia [...].07.2019 r. na dzień [...].07.2022 r.
- - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie ocena legalności działania organów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], odmawiającą na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Delegatury w [...] WUOZ we [...] z [...] czerwca 2018 r., Nr [...] w zakresie terminu realizacji obowiązków nałożonych na [...] Sp. z o.o.
Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r. III SA 1110/95), w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Uchylenie bądź zmiana ostatecznej decyzji w trybie z art. 155 k.p.a. wymaga zatem ustalenia, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1442/2010, Lex Polonica nr 3040714).
Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99).
Jak już wyżej wskazano, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, zatem zmiana ostatecznej decyzji (czego domaga się skarżący) pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 236/11, Lex Polonica nr 2807403).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem sporu jest zasadność wniosku strony skarżącej w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych na nią obowiązków.
W sprawie nie jest kwestionowana sama możliwość zmiany decyzji we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o art. 155 k.p.a., brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się takiej zmianie jak i niezbędna zgoda strony.
Należało natomiast ocenić, według wskazanych wyżej kryteriów, czy za wydłużeniem terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych przemawia słuszny interes strony.
Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie można jednak nie zauważyć, że szczególnie organ odwoławczy ze swego obowiązku się nie wywiązał.
Skarżąca spółka wniosek swój uzasadniła tym, że realizacja nałożonych na nią obowiązków w terminie określonym przez organ nie jest możliwa ze względu na brak koniecznych środków finansowych. Przy czym podkreślono, że rzeczywiste koszty remontu trzykrotnie przekroczyły określony na ten cel budżet, pomimo, że inwestycja jeszcze nie jest skończona.
W odniesieniu do tej okoliczności należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż zespół pałacowy w [...], w chwili przystępowania do remontu znajdował się w bardzo złym stanie technicznym. Opracowany projekt renowacji pałacu zakłada przeprowadzenie ogromnej pracy restauratorskiej w celu przywrócenia obiektu do dawnej świetności. Obiekt posiada bardzo dużo cennych architektonicznie elementów, które należy poddać restauracji.
Z materiału poglądowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wykonywane w obiekcie prace realizowane są w najwyższym standardzie.
Można przypuszczać, że koszt tych prac jest rzeczywiście bardzo duży i mógł znacznie przekroczyć zakładany budżet.
Nie jest też tak, że wartość robót nałożonych na stronę skarżącą nie jest znaczna. Należy w tym miejscu wskazać, że prace przy zabytku są wielokrotnie droższe niż w normalnym obiekcie, szczególnie ze względu na konieczność wykonywania ich przez firmy posiadające dodatkowe kwalifikacje oraz konieczność używania specjalistycznych materiałów budowlanych, znacznie droższych niż standardowe.
Nie można też zgodzić się z organem I instancji, że brak wykonania nakazanych robót w terminie określonym w decyzji powoduje dla tego zabytku szkodę.
Jak wynika z akt sprawy obiekt jest w dalszym ciągu remontowany, prace nie zostały zakończone (organ ochrony konserwatorskiej przedłużył termin ich wykonania do 31 lipca 2022 r.), co oznacza że obiekt nie został oddany do użytkowania. Zmiany dokonane przez inwestora a będące przedmiotem kontrowersji nie stanowią zagrożenia dla substancji budynku, zatem termin ich realizacji nie ma bezpośredniego związku z zachowaniem zabytku.
Podkreślić także należy, iż prawnie chroniony zabytek jest dobrem ogólnonarodowym. Oznacza to również, że w interesie społecznym jest takie określenie obowiązków nakładanych na właściciela zabytku aby były one możliwe do wykonania w czasie pozwalającym na przeprowadzenie prac renowacyjnych z należytą dbałością i właściwym pietyzmem, aby uratować każdy z elementów składających się na substancję i charakter zabytku.
Podkreślając ponownie, że Sąd nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, wskazać należy, że opisane wyżej okoliczności niewątpliwie winny być wzięte przez organy pod uwagę.
Natomiast lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego pozwala uznać, że organ ten nie przeprowadził prawidłowej kontroli instancyjnej.
Uzasadnienie zawiera dwa ogóle zdania na temat ocenianego w sprawie problemu, sprowadzające się do zaakceptowania stanowiska organu I instancji.
Należy w związku z tym wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; dostępne w Internecie).
Niewątpliwie kontrola decyzji organu I instancji dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazanych wyżej wymogów nie spełnia.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy w pełnym jej zakresie, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśnił wszelkich jej okoliczności mających znaczenie procesowe.
Poza tym trzeba również zaznaczyć, że organ administracji publicznej zobligowany jest do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia.
Z przedstawionych względów stwierdzić należy, że decyzja organu II inst. wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj.: art. 15, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien poddać analizie wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien ustosunkować się do argumentacji zawartej w odwołaniach, natomiast motywy rozstrzygnięcia należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z akt sprawy skarga został sporządzona i podpisana przez Zarząd Spółki, pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie 24 lipca 2020 r. i nie był obecny na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r., nie zapoznawał się też z aktami sprawy. Nie wykazał więc jakiegokolwiek udziału w niniejszym postępowaniu.