Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...) Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. Z 2003 r. Nr 6, poz. 69), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w K. przy ul. (...), znak: (...) od decyzji (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) lipca 20l1 r. znak: (...) odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) października 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia (...) października 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w Szkole Podstawowej Nr (...) w K., nakazał:
- 1) doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego ściany i sufit w holu głównym, szatni centralnej i korytarzach,
- 2) uzupełnienie brakującego wyposażenia w sanitariatach
- 3) doprowadzenie natrysków przy sanitariatach obok Sali gimnastycznej do stanu zapewniającego ich funkcjonowanie zakreślając termin wykonania obowiązku z pkt 2 do dnia (...) lutego 2008 r., zaś z pkt 1 i 3 do dnia (...) sierpnia 2008 r.
Strona wykonała część obowiązków tj. w zakresie sanitariatów, natomiast w odniesieniu do pozostałych wniosła o przedłużenie terminu ich wykonania.
Do roku 2011 decyzja była na wniosek Dyrektora Szkoły zmieniana trzykrotnie. I tak decyzją z dnia 3 września 2008 r. (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przedłużył termin wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 3 do dnia (...) sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. organ ten przedłużył wykonanie ww. obowiązków do dnia (...) sierpnia 2010 r., natomiast decyzją z dnia (.) sierpnia 2010 r. organ przedłużył wykonanie ww. obowiązków do dnia (...) sierpnia 2011 r.
Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odmówił kolejnego przedłużenia wykonania zobowiązań, uznając, iż interes społeczny wymaga by dzieci przebywające w szkole miały zapewnione odpowiednie warunki higieniczno-sanitarne. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę, która wniosła o nowy termin wykonania obowiązków tj. do dnia (...) sierpnia 2012 r.
Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Sanitarny, stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach ¡placówkach (Dz. U. Z 2003 r. Nr 6, poz.
69) dyrektor szkoły zobowiązany jest do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Przepis zawarty w ww. rozporządzeniu dotyczy również zajęć odbywających się w szkolnych obiektach sportowych.
Główny Inspektor Sanitarny przychylił się do opinii (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., iż kolejna zmiana terminu realizacji decyzji z dnia (...) października 2007 r. znak (...) oznacza dalsze opóźnienia w zapewnieniu uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków, co jest sprzeczne z interesem społecznym. W interesie społecznym jest niezwłoczne doprowadzenie boisk szkolnych do należytego stanu technicznego.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Zespół Szkolno-Przedszkolny Nr (...) w K. reprezentowany przez Dyrektora.
W uzasadnieniu skargi Dyrektor placówki wskazała, że od (...) października 2007 r. podejmowała nieustannie działania mające na celu zdobycie środków finansowych na wykonanie ww. decyzji. W związku z powyższym wskazała, że do (...) lutego 2008 r. uzupełniono brakujące wyposażenie w sanitariatach, do (...) sierpnia 2008 r. doprowadzono do należytego stanu sanitarno - technicznego ściany i sufit w holu głównym i szatni centralnej, natomiast w drugiej połowie lipca 2011 r. doprowadzono natryski obok sali gimnastycznej do stanu zapewniającego ich funkcjonowanie.
Ponadto do (...) sierpnia 2009 r. wykonano generalny remont elewacji budynku, bowiem odpadające tynki i gzymsy zagrażały zdrowiu i życiu uczniów i pracowników. Ta inwestycja pochłonęła ogromne środki finansowe. Podała również, że w pierwszej połowie 2010 r. Urząd Miasta K. przyznał środki finansowe na realizację pozostałych punktów ww. decyzji, jednakże przyznane środki zostały cofnięte, w związku z czym szkoła straciła fundusze potrzebne na realizację nałożonych obowiązków. Dodatkowo podniosła, że w 2010 r. zrealizowano budowę boisk szkolnych, gdyż stan techniczny dotychczasowych zagrażał zdrowiu i bezpieczeństwu uczniów, a w 2011 r. do Szkoły Podstawowej Nr (...) w K. zostało przeniesione Samorządowe Przedszkole Nr (...). Adaptacja budynku na ten cel, również pod względem sanitarno - technicznym pochłonęła ogromne środki finansowe.
Konkludując w ocenie skarżącego od momentu wydania decyzji z dnia (...) października 2007 r. Dyrektor Zespołu Szkolno - Przedszkolnego Nr (...) w K. podejmowała liczne działania zmierzające do zdobycia środków finansowych na wykonanie nałożonych obowiązków. Sukcesywnie, w miarę możliwości i zdobytych środków finansowych wykonał w całości pkt. 2 i 3 oraz w części pkt.
1. Do wykonania pozostało doprowadzenie do należytego stanu sanitarno - technicznego ściany i sufity korytarzy. Dodatkowo w w/w okresie Dyrektor placówki zrealizowała trzy inwestycje, które wymagały wysokich nakładów finansowych. Ich realizacja służyła przede wszystkim poprawie stanu technicznego i sanitarnego budynku i otoczenia, a tym samym bezpieczeństwa przebywających tu uczniów, pracowników, rodziców i innych osób. W związku z powyższym zwróciła się z prośbą o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu wykonania decyzji z dnia (...) października 2007 r., znak (...) w pozostałym zakresie, tzn. części pkt. 1 (doprowadzenie do należytego stanu sanitarno - technicznego ścian i sufitów korytarzy) do (...) sierpnia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.
Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W niniejszej sprawie (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o art. 155 kpa odmówił stronie przedłużenia terminu wykonania decyzji w zakresie dotyczącym punktu 1 i 3 tj. doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego ściany i sufit w holu głównym, szatni centralnej i korytarzach oraz doprowadzenie natrysków przy sanitariatach obok Sali gimnastycznej do stanu zapewniającego ich funkcjonowanie.
Tymczasem w odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazuje wyraźnie, że uzupełniono brakujące wyposażenie w sanitariatach, doprowadzono do należytego stanu sanitarno-technicznego ściany i sufit w holu głównym i szatni centralnej oraz doprowadzono natryski obok sali gimnastycznej do stanu zapewniającego ich funkcjonowanie. W rezultacie precyzuje, że zwraca się z prośbą o przedłużenie terminu wykonania decyzji z dnia (...) października 2007 r. jedynie w pozostałym zakresie tj. części punktu 1 tej decyzji (doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego ściany i sufity korytarzy).
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a zatem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie obejmujące odmowę zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania obowiązków z całego punktu 1 i punktu 3 ww. decyzji z dnia (...) października 2007 r. W konsekwencji należy uznać, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy orzekały w odniesieniu do nieaktualnego stanu faktycznego sprawy i wbrew żądaniu strony, które wprawdzie pierwotnie dotyczyło wykonania w całości obowiązków z pkt 1 i 3 decyzji z dnia (...) października 2007 r., jednakże po sprecyzowaniu przez stronę odwołującą się uległo znacznej modyfikacji.
Jako niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ administracji publicznej dokonuje oceny na żądanie strony możliwości zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w oderwaniu od właściwej treści żądania. Obowiązkiem organu jest ustalić jednoznacznie zakres zmiany, o który wnosi strona i orzec wyłącznie co do tego przedmiotu. Skoro strona nie wnosiła o zmianę całego pkt 1 i pkt 3 ww. decyzji z dnia (...) października 2007 r. to organ mógł orzec wyłącznie w odniesieniu do zmiany terminu wykonania części pkt 1 ww. decyzji, na który wskazała strona. W sytuacji, gdy żądanie strony ulega modyfikacji na etapie postępowania odwoławczego organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 kpa i przekazac sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mając na uwadze wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Reasumując w niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny naruszył art. 155 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ wykroczył poza żądanie strony jednoznacznie zmodyfikowane w postępowaniu odwoławczym, orzekając w odniesieniu do terminu wykonania części obowiązków, które już zostały przez stronę zrealizowane. Z tego powodu Sąd uwzględnił skargę dopatrując się z urzędu istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał także za zasadne zastosowanie art. 135 ppsa i uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż jest do konieczne do końcowego załatwienia sprawy, czyli rozstrzygnięcia przez organy obu instancji w stosunku do właściwie ustalonego żądania strony, na podstawie art. 155 kpa.
Prowadząc ponownie postępowanie (...) Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia żądania strony i rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa o ewentualnej zmianie decyzji z dnia (...) października 2007 r. lub odmowie jej zmiany wyłącznie w odniesieniu do przedmiotu żądania strony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.