Uzasadnienie
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że H. Z. wybudowała samowolnie w 1995 r. nietrwale związany z gruntem drewniany budynek rekreacyjno-letniskowy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten inwestorka wykonała oraz wniosła opłatę legalizacyjną nałożoną postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB w K.) na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił H. Z. pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R., obręb W., gm. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: [...] WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., działając z urzędu, na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 w/w ustawy właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Organ I instancji takiej kontroli nie przeprowadził, jak również, po zbadaniu zgodności przedłożonych dokumentów i ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 w/w ustawy, nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane). Z tych przyczyn organ stopnia wojewódzkiego uznał, że kontrolowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołań M. W. i J. W. (następców prawnych H. Z.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację prawną organu I instancji, a ponadto wyjaśnił specyfikę postępowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach GINB stwierdził, iż nie mogą one wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. W., zwracając się o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 8, art. 10 § 1, art. 40 § 2, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 49, art. 59 i art. 59 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W uzasadnieniu wskazała, że poprzednia właścicielka domku letniskowego dokonała wszystkich żądanych przez organ czynności oraz wniosła opłatę legalizacyjną. Tym samym zaistniały przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie, tym bardziej, że stan obiektu był znany organowi, co wynika z opisu domku letniskowego w decyzji. Skarżąca podniosła, iż po wydaniu decyzji nie zaistniały żadne okoliczności, powodujące konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zaprzestania użytkowania domku.
Zdaniem skarżącej, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie da się pogodzić z zasadą praworządności. Domek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, został wzniesiony z zachowaniem wymaganych przez Prawo budowlane zasad. Skarżąca podniosła, że organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wykazały jedynie, że organ I instancji wydając decyzję popełnił błędy proceduralne, gdyż wyliczył zbyt niską opłatę legalizacyjną oraz nie dokonał kontroli obiektu, a uchybienia proceduralne tylko wyjątkowo mogą służyć uchyleniu ostatecznych decyzji, na podstawie których podmiot nabył prawa.
Ponadto, skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Przed wydaniem tej decyzji pełnomocnik nie został również poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego i nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że naruszenia te powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1663/09 oddalił skargę J. W. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z przepisów art. 49 ust. 1 i art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż organ po zbadaniu zgodności przedłożonych dokumentów i ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej wydaje w sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazał, iż decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się zgodnie z art. 59 ust. 1 w/w ustawy po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji takiej kontroli nie przeprowadził, jak również, po zbadaniu zgodności przedłożonych dokumentów i ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane), wydał natomiast decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, opisane powyżej postępowanie organu należy określić jako rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdził również, że faktu tego nie zmienia okoliczność spełnienia wszystkich przesłanek zakreślonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Nie wiadomo bowiem w istocie, czy rzeczywiście budynek został wykonany zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Sąd pierwszej instancji uznał, że podnoszona w skardze prawidłowość wykonania domku jest jedynie subiektywną oceną skarżących. Z tych względów podzielił stanowisko organów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Ponadto Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie w/w przesłanki wystąpiły. W ocenie Sądu, wskazane naruszenie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa oraz nie da się go zaakceptować jako rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik J. W., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc naruszeniu przepisów postępowania, jednakże w odesłaniu bezpośrednio do przepisów k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd organów nadzoru budowlanego orzekających w postępowaniu nadzwyczajnym, iż decyzja z dnia 21 lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1349/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż naruszenie to miało charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny - w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący. Eliminowanie z obrotu prawnego indywidualnych aktów prawnych, powinno mieć miejsce wówczas gdy ich treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.
Sąd ponownie skontrolował decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] udzielającej H. Z. pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R., obręb W., gm. K. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem.
Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.
O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).
Na wstępie podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1349/10. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając wskazania zawarte w powyższym wyroku, Sąd stwierdza, iż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nadzorcze nie przedstawiły w sposób wystarczający i przekonujący powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie.
Celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie PINB w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. zobowiązał H. Z. do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących nietrwale związanego z gruntem drewnianego budynku rekreacyjnego na działce nr [...] w miejscowości R., obręb W., do stanu zgodnego z prawem oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. H. Z. wykonała obowiązek nałożony w/w postanowieniem, przedstawiając:
- - decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o warunkach zabudowy, z której wynikał brak przeciwwskazań dla planowanej inwestycji,
- - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością,
- - oświadczenia o braku sprzeciwów Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska,
- - oświadczenie kierownika budowy mgr inż. L. R. (upr. bud. nr [...]), że przedmiotowy budynek wybudowano z konstrukcji szkieletowej drewnianej zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej,
- - inwentaryzację powykonawczą z lipca 2005 r. sporządzoną przez techn. bud. A. J. (upr. [...]).
Następnie PINB w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. nałożył na inwestora samowoli budowlanej obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 złotych. W związku z wykonaniem przez H. Z. nakazanych czynności i wniesieniem opłaty legalizacyjnej, PINB w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. udzielił H. Z. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku rekreacyjnego.
W zakresie oceny postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2006 r. należy wziąć pod uwagę przepis art. 16 ust. 1 k.p.a., statuujący zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie nieważnościowe stanowi bowiem wyjątek od w/w zasady. W tym kontekście stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zauważyć bowiem trzeba, że zebrane w sprawie dowody, a w szczególności oświadczenie kierownika budowy L. R. z dnia [...] września 2005 r. o zgodności wykonanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi świadczą o tym, iż budynek został wykonany zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną.
A zatem, wobec zgromadzonych w sprawie dowodów świadczących o zgodności wykonanej inwestycji z przepisami prawa i sztuką budowlaną, uchybienia polegające na braku przeprowadzenia wymaganej przepisami obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego oraz braku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wypełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ wydał bowiem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną przeprowadzeniem oględzin inwestycji w dniu 27 stycznia 2005 r., a konstrukcja i umiejscowienie obiektu są zgodne z prawem.
Podkreślić jeszcze raz trzeba, iż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję, jeżeli zachodzą obiektywne przesłanki do funkcjonowania tej decyzji w obowiązującym porządku prawnym. W przedmiotowej sprawie względy celowościowe przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej, prowadzące do pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli nie naruszają one swoją konstrukcją czy umiejscowieniem prawa, przemawiają za pozostawieniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie prawnym.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 40 § 2 k.p.a. w związku z brakiem doręczenia pełnomocnikowi decyzji [...] WINB, stwierdzić należy, iż nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało bowiem wniesione przez stronę w terminie.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.