Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. L. (zwanego dalej "skarżącym") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] o skierowaniu na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem mechanicznym w ruchu drogowym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z notatki urzędowej z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2018 r. zaobserwowano u R.L. wydawanych poleceń.
Po otrzymaniu ww. wniosku Starosta [...] skierował do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w związku z wnioskiem Komendanta Powiatowego Policji w [...] odnośnie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Organ pouczył skarżącego o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. skierował skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wymieniona decyzja została wydana na postawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm., zwanej dalej "ustawą o kierujących pojazdami") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z treści wniosku Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, iż wobec skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Powołując się na art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami organ wskazał, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.
Podkreślił, że konsekwencje braku wykonania powyższego obowiązku wyraża art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, w którym określono, iż starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie: orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie: orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem.
Zdaniem organu, stwierdzone okoliczności rodzą uzasadnione zastrzeżenia, czy obecny stan zdrowia skarżącego umożliwia mu prowadzenie pojazdu mechanicznego w sposób bezpieczny i czy nie zagraża on innym uczestnikom ruchu drogowego.
Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. odwołanie złożył skarżący kwestionując ustalenia Policji co do przebiegu zdarzenia opisanego w notatce służbowej z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz nie zgadzając się na skierowanie na badania lekarskie i psychologiczne gdyż stawianie się przed komisją byłoby dla skarżącego trudne i upokarzające.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwanej dalej "SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) powyższej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów organ odwoławczy wskazał, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie, dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Przyjąć zatem należy, że uprawnienie starosty do skierowania na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim dojdzie do sytuacji, w której osoba ta narazi siebie, jak też innych uczestników ruchu drogowego na utratę zdrowia bądź życia.
Zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być zatem "uzasadnione" i "poważne". Informacja o nich musi być natomiast wiarygodna. Organ administracji publicznej zobowiązany jest dokonać oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, pamiętając o tym, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie. Decyzja o skierowaniu na badanie nie jest decyzją uznaniową, a jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenie co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna, wzbudzając tym samym istotne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby legitymującej się uprawnieniami do kierowania pojazdami.
Organ administracyjny nie jest władny oceniać stanu zdrowia kierującego pojazdem, w tym przedmiocie orzeka lekarz posiadający uprawnienie do oceny stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem lub ubiegającej się o uzyskanie prawa jazdy. Skierowanie na badania lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami ma charakter prewencyjny - zabezpieczający. Dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają. Zadanie to należy do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem.
W istocie obejmują one sytuacje, gdy jest prawdopodobne, że kierowca - ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę.
W konsekwencji SKO przyjęło, że akta sprawy uzasadniają podtrzymanie decyzji organu I instancji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zakwestionował w skardze sposób działania organów administracji wskazując, że jest mu ogromnie przykro jako obywatelowi stwierdzić fakt, że "zamiast życzliwej pomocy policji otrzymał upomnienie za niewłaściwą sytuację na drodze". Mimo, że jest osobą starszą nigdy nie stworzył sytuacji, która zagrażałaby innym, a doświadczenie i wiek to atut, a nie powód do karania. Skarżący wyraził także niezadowolenie, poczucie niesprawiedliwości oraz poczucie doznawanej krzywdy w wyniku działań organów administracji.
Odpowiadając w dniu [...] lutego 2020 r. na ww. skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu i pozostają w pełni aktualne, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że podstawa prawna wskazana w ww. orzeczeniu przez organ odwoławczy jest właściwa.
W ustawie o kierujących pojazdami zawarte są bowiem dwa przepisy, które stosowane łącznie mogły stanowić normatywną podstawę ww. rozstrzygnięcia.
I tak, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) przewiduje, że starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Należy przy tym podkreślić, że przepis ten ustanawia kompetencję obligatoryjną, a nie fakultatywną. Użycie słów "wydaje decyzję" oznacza, że organ administracji ma obowiązek skierować kierowcę na badania lekarskie, jeśli pojawią się uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Starosta jako organ administracji nie dysponuje więc swobodnym uznaniem, co do tego, czy powinien skierować kierowcę na badania, czy też nie. Jego decyzja nie jest więc arbitralna, lecz stanowi wykonanie obowiązku prawnego. Oznacza to tym samym, że organy administracji publicznej odpowiedzialne są nie tylko za sprawdzanie kwalifikacji merytorycznych osób ubiegających się o uzyskanie prawa jazdy, ale również mają obowiązek wykonywać nadzór nad osobami, które takie uprawnienia już posiadają, jeśli z ustawy jednoznacznie wynika, że spełniony jest warunek wykonywania takiego nadzoru.
Przy czym normę kompetencyjną zawartą w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) uzupełnia art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, który przewiduje, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Przepis ten przesądza, że obowiązek poddania się takiemu badaniu wynika nie tylko z normy kompetencyjnej zawartej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy ale również z przepisu materialnoprawnego, którego adresatem są kierujący pojazdami.
Dalej, analizując sprawę Sąd stwierdza, że nie można mieć wątpliwości, że w tym przypadku powstały uzasadnione zastrzeżenia, tj. zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia skarżącego (o charakterze istotnym dla kierującego pojazdem). Potwierdzają to: notatka urzędowa z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz wniosek Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W tym ostatnim wniesiono o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W świetle wyżej wskazanych dokumentów w pełni uzasadnione było przyjęcie przez SKO, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego jako osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Opisane objawy, związane z koordynacją ruchową oraz problemy ze słuchem, a wynikające z ww. pism, mają bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa na drogach publicznych. Poza tym pozyskane przez organ informacje (odnośnie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego) są wiarygodne, nadto - nie kwestionowane (ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze) przez skarżącego. Na marginesie Sąd zauważa, że w aktach sądowych sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 22), w którym stwierdza on, że "(...) Od momentu zaistnienia mojej sprawy minęło półtora roku. Moje zdrowie uległo pogorszeniu. Mam ukończone 88 lat. Poruszam się z trudem przy pomocy dwóch lasek i jestem pod stałą opieką kardiologa (...)".
Mając na uwadze stanowisko skarżącego Sąd dostrzega nadto, że wskazane wyżej przepisy: art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, dla których przesłanką skierowania na badania lekarskie jest wyłącznie stan zdrowia kierowcy, stanowią samodzielne i wystarczające podstawy prawne, aby takie badania zostały przeprowadzone. Jak wskazano wyżej powołane w sprawie przepisy stanowią składnik normatywnych podstaw nadzoru administracyjnego nad kierującymi pojazdami, w tym również nadzoru opartego na stanie zdrowia kierujących pojazdami, a nie prostą sankcję, czyli konsekwencję naruszenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego.
Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z wykroczeniem drogowym, lecz że konieczność przeprowadzania badań lekarskich wynikła z opisanych wyżej, a uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, w zakresie w jakim ten stan zdrowia może mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Podsumowując, analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzi do wniosku, że organy administracji nie naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie można im bowiem zarzucić, że nie zostały rozpatrzone jakiekolwiek okoliczności istotne dla sprawy, a ujawnione w toku postępowania. W takich sprawach jak rozpatrywana nie jest konieczne gromadzenie jakiejś rozbudowanej dokumentacji. W świetle powołanych wyżej przepisów wystarczy, że organy administracji stwierdzą istnienie uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierującego pojazdami. Oczywiście należy przyjmować, że zastrzeżenia takie muszą być powiązane z możnością prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie może to być choroba lub niedyspozycja, która nie ma żadnego wpływu na długoterminowe uprawnienia i zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Jednak zgodnie z powoływanymi przepisami wystarczy, że organ wskaże takie zastrzeżenia i uzasadni, że ewentualne dysfunkcje zdrowotne kierowcy mogą mieć wpływ na uczestnictwo w ruchu drogowym. Mimo ogólności tak zakreślonej przesłanki, wykazanie jej stanowi już samodzielną i wystarczającą okoliczność przemawiającą za skierowaniem na badania lekarskie.
Niezbędne jest również podkreślenie, co czyniły już organy właściwe w sprawie, że skierowanie na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie przesądza automatycznie o zachowaniu, bądź o utracie uprawnień do prowadzenia pojazdów. O zachowaniu takich uprawnień przesądza opinia właściwego lekarza-specjalisty, a nie pracownik organ administracji. Organ administracji rozstrzygnie kwestię uprawnień do prowadzenia pojazdów dopiero po uzyskaniu opinii lekarskiej i jedynie ściśle w zgodzie z jej wnioskami. Skierowania na badania lekarskie odnoszące się do stanu zdrowia wymaganego od prowadzących pojazdy mechaniczne nie może być też uznawane, co sugeruje skarżący w swoich pismach, za formę społecznego napiętnowania lub ukarania (sankcji) w stosunku do osoby posiadającej prawo jazdy. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem wbrew przekonaniu skarżącego ani do naruszenia jego godności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, ani do wykroczenia przez organy administracji poza zakres ich kompetencji.
Z tych właśnie względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, są prawidłowe i nie ma podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa oraz okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko SKO; Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.