Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] S.A. w [...] ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] września 2018 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 28 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "zgodności użytkowania budynku" położonego przy ul. [...] w [...].
W wyniku czynności kontrolnych mających miejsce 14 stycznia 2010 r. PINB ustalił, że ww. obiekt o dwóch kondygnacjach użytkowany jest jako noclegownia, oraz że brak jest dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania tego budynku, pełniącego wcześniej funkcję biurową.
Prowadząc postępowanie PINB włączył do materiału dowodowego sprawy decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] listopada 2009 r. zakazującą [...] S.A. w [...] eksploatacji przedmiotowego budynku użytkowanego jako Noclegowania dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w [...], decyzję tego organu z [...] marca 2010 r. znak [...] uchylającą na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., "k.p.a."), ww. decyzję z [...] listopada 2009 r., oraz decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] listopada 2010 r. znak [...] zakazującą Stowarzyszeniu [...] eksploatacji drugiej kondygnacji ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Podczas oględzin budynku 29 grudnia 2010 r. PINB zobowiązał kierownika placówki do dostarczenia książki obiektu; stwierdził jednocześnie wyłączenie pietra budynku z użytkowania wobec decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...].
Dalej, PINB postanowieniem z [...] października 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej (biurowego) usytuowanego przy ul. [...] w [...], którego funkcja została samowolnie zmieniona na budynek zamieszkania zbiorowego (Noclegowania dla Osób Bezdomnych i Najuboższych), wstrzymał użytkowanie ww. budynku zamieszkania zbiorowego i nałożył na [...] S.A. w [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia wskazanych w pięciu punktach dokumentów wyznaczając jednocześnie termin 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na wykonanie tego obowiązku. Wskazane postanowienie zostało odebrane przez spółkę [...] S.A. w [...] w dniu 4 listopada 2011 r.
W wyniku oględzin budynku przeprowadzonych 24 lutego 2017 r. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek jest w dalszym ciągu użytkowany jako noclegownia. Stan ten organ potwierdził podczas kontroli obiektu 16 maja 2018 r.
W konsekwencji decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał spółce [...] S.A. w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej (biurowego) usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], samowolnie zmienionego w zakresie sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego – Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych. W uzasadnieniu decyzji PINB przytoczył art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że wobec niewykonania obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów nałożonego postanowieniem z [...] października 2011 r., jak również wobec niezastosowania się do orzeczonego w tym postanowieniu zakazu użytkowania budynku, należało orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania.
Skarżąca nie zgodziła się z tym orzeczeniem; z zachowaniem terminu wniosła odwołanie podnosząc m.in. wadliwe ustalenie kręgu stron i pominięcie jako strony Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] będącej zarządcą budynku.
Po rozpatrzeniu tego odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja [...]WINB z [...] września 2018 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że budynek przy ul. [...] w [...] był wcześniej użytkowany jako budynek biurowy. Obecnie natomiast, co potwierdzają protokoły z czynności kontrolnych i dokumentacja fotograficzna, pełni funkcję Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych. Powołując się na decyzje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] dotyczące przedmiotowego budynku [...]WINB przyjął, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego m.in. z uwagi na zmianę warunków użytkowych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dodał, że nie bez znaczenia w tej kwestii jest także konieczność zapewniania odpowiednich warunków bytowych dla pensjonariuszy oraz zaplecza sanitarnego. Uznał w efekcie, że dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia nie dokonano, a to uzasadnia stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Z tego też powodu prawidłowo zastosowano w sprawie art. 71a Prawa budowlanego.
[...]WINB wyjaśnił następnie, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i do nich wobec tego można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy [...]WINB stwierdził, że za wyborem właściciela obiektu jako adresata decyzji przemawia to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie nałożonych rozstrzygnięciem obowiązków. Właściciel nieruchomości posiada bowiem do niej pełnię praw, co daje mu faktyczną i prawną możliwość wykonania orzeczonego nakazu w stosunku do spornego budynku. Ponadto, ustalenie właściciela wyłącza konieczność ustalenia zarządcy tego budynku. Zaznaczył przy tym, że adresatem decyzji uczyniono w niniejszej sprawie właściciela budynku.
W końcu, organ II instancji stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Czynności kontrolne wykazały bowiem, że pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania budynku, użytkowania nie wstrzymano. W takiej sytuacji organ I instancji musiał orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu, był nie tylko uprawniony ale wręcz obowiązany orzec w ten sposób.
W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] września 2018 r. nr [...], skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i bezzasadne pominięcie Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] będącej zarządcą budynku;
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. na skutek braku prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie określenia stron postępowania;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonanie oceny dowodów w oparciu o część materiału dowodowego, niepodjęcie czynności z urzędu w sytuacji gdy skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co skutkowało uznaniem, że skarżąca powinna przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku;
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.
Przed wskazaniem powodów, dla których Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, zważyć należy, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja [...]WINB z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r. nakazującą skarżącej - spółce [...] S.A. w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej (biurowego) usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], samowolnie zmienionego w zakresie sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego – Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych. Orzekając w ten sposób organ odwoławczy przyjął, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku a za stan ten odpowiada właściciel obiektu; jednocześnie stwierdził za organem I instancji, że wobec niewykonania postanowienia z [...] października 2011 r. nr [...] wydanego w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, należało orzec na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy kierując orzeczenie w tym przypadku do (aktualnego) właściciela budynku.
Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd uznał, że decyzja ta jest co najmniej przedwczesna, a to z dwóch przyczyn, tj. dotyczącej stwierdzonej zmiany z uwagi na brak w aktach dokumentów potwierdzających ostatni legalny sposób użytkowania budynku oraz postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na jego doręczenie innemu podmiotowi niż w nim wskazany.
I tak, rozwijając powyższe Sąd dostrzega, że wprawdzie bezspornym w sprawie pozostaje (bo stan ten potwierdzają wszystkie znajdujące się w aktach protokoły oględzin budynku, począwszy od 2010 r. do 2018 r.), że w budynku przy ul. [...] w [...] znajduje się noclegownia – czy inaczej: schronisko dla bezdomnych prowadzone przez Stowarzyszenie [...] w [...] (Noclegownia dla Bezdomnych i Najuboższych [...] w [...]). Nie budzi także wątpliwości Sądu, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej (biurowego) na zamieszkania zbiorowego (noclegownię), jest zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagającą dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.
Sąd wyjaśnia bowiem, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2141/16 przyjął, że "Z tak sformułowanego przepisu wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania." Podzielając ten pogląd Sąd dostrzega, że noclegownie czy schroniska muszą spełniać zupełnie inne standardy niż biura, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie minimalnych standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, schronisk dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi i ogrzewalni (Dz. U. z 2018 r., poz. 896).
Dlatego też (już choćby z tej przyczyny) Sąd nie znajduje podstaw, by podważyć ocenę organów, że tego rodzaju zmiana na jaką wskazano w sprawie, tj. z budynku biurowego na noclegownię jest zmianą w rozumieniu ww. art. 71 ust. 1 pkt 2.
Niemniej Sąd zauważa, że dla wykazania, że doszło do wskazanej zmiany (nadto – w warunkach samowoli uzasadniającej zastosowanie trybu naprawczego z art. 71a Prawa budowlanego), konieczne jest ustalenie nie tylko obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, ale też ostatniego legalnego jego sposobu użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala bowiem (w tego rodzaju sprawach) na stwierdzenie, że doszło do zmiany, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem na podstawie akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału dowodowego nie sposób ustalić ostatniego, bezspornego i legalnego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]. Z dokumentacji złożonej przez obecnego użytkownika budynku wynika, że obiekt ten został wynajęty w 2004 r. Stowarzyszeniu [...] w [...] (w aktach brak wskazanej umowy najmu), ale już nie wynika jak do tego czasu był użytkowany; brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej obiektu wskazującej na ówczesny sposób jego użytkowania; jedynie w "Warunkach Ochrony Przeciwpożarowej (...)" z października 2009 r. (załączonej przez najemcę do protokołu oględzin z 14 stycznia 2010 r.) znajduje się zapis, że "Właściciel obiektu oświadczył, że w momencie przejęcia w wieczyste użytkowanie obiekt funkcjonował jako budynek biurowy – ZL III".
Charakter tego budynku może sugerować jego wcześniejsze, zgodne z prawem, użytkowanie jako biuro, jednakże wobec konsekwencji wynikających z poczynienia takich ustaleń w sprawie, akta winny jednoznacznie potwierdzać stan prawny tego obiektu w tej materii. W tym też kontekście Sąd dopatrzył się nieprawidłowości i uznał, że zaskarżona decyzja z tej przyczyny została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2, jak i art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, wobec niepodjęcia żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia podniesionej powyżej okoliczności.
Nadto, kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona wadliwa także z tego powodu, że przed jej wydaniem [...]WINB nie zweryfikował prawidłowości postanowienia PINB z [...] października 2011 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie określonego w tym akcie adresata.
Przy czym, Sąd zgadza się z organem II instancji, że adresatem rozstrzygnięć wydanych w trybie uregulowanym w art. 71a Prawa budowlanego winien być albo właściciel albo zarządca obiektu. Wprawdzie wskazany przepis kwestii tej nie reguluje, ale skoro to właściciel lub zarządca, po myśli art. 61 pkt 1 tej ustawy, jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, to zarówno postanowienie z art. 71a ust. 1, jak i decyzję z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego kieruje się do jednego z tych dwóch podmiotów. W tym przypadku rozstrzygnięcia kierowano do użytkownika wieczystego gruntu a jednocześnie właściciela spornego budynku. Jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] dla przedmiotowej nieruchomości, w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, właścicielem obiektu była skarżąca (stąd też uczyniono ją adresatem tych decyzji).
W dacie wydania ww. postanowienia z [...] października 2011 r. ustalono natomiast, że podmiotem tym jest [...] S.A. w [...]. Stanu tego nie potwierdzają jednak akta sprawy, co więcej – ww. postanowienie skierowane do tego podmiotu podjęte zostało przez spółkę [...] S.A. w [...]. Tym samym, wskazane postanowienie, którego niewykonanie stanowić ma o zasadności wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, należało zweryfikować w kwestii podmiotowej, w istocie ustalić, czy podmiot w nim określony wówczas istniał i jako właściciel był odpowiedzialny za stan i użytkowanie spornego obiektu (a obecny, tj. skarżąca, jest jego następcą prawną na skutek przejęcia tego pierwszego). Tego zaś w niniejszej sprawie także nie uczyniono, a zważyć trzeba, że nie można zaakceptować egzekwowania obowiązków nałożonych postanowieniem skierowanym do podmiotu nieistniejącego.
Sąd nie przesądza, że taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce, niemniej wskazuje na potrzebę poczynienia dodatkowych ustaleń w sprawie także i w tej kwestii, z uwzględnieniem m.in. art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 505) i danych wynikających z KRS zarówno spółki [...] S.A. w [...], jak i skarżącej, ewentualnie – wyjaśnień samej skarżącej (dotyczących "przekształceń" Spółki).
Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać a sprawa wymaga uzupełnienia w powyżej wskazanych kwestiach.
Prowadząc ponownie postępowanie [...]WINB winien nadto zająć jednoznaczne stanowisko co do udziału w nim jako strony Noclegowni dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] ustalając uprzednio tytuł prawny tego podmiotu do budynku i mając na uwadze, że w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, wobec treści art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego interes prawny (co do zasady) nie przysługuje najemcy obiektu.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.