Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia J.W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek J.W. o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej za budowę budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, iż J.W. na działce o nr ewid. [...]położonej w miejscowości L. samowolnie wybudował budynek mieszkalny. Działka położona jest na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy L. wieś L. i zaliczona została do terenów leśnych, na obszarze których ustanowiono zakaz realizacji obiektów budowlanych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nakazał J.W. dokonanie rozbiórki budynku, bowiem zrealizowana inwestycja nie spełnia warunków pozwalających na jej legalizację. Decyzja PINB w N. z dnia [...] października 2013 r. stała się decyzją ostateczną. J.W. nie dokonał rozbiórki obiektu, wobec czego upomnieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. został wezwany przez PINB w N. do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nałożono na J.W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 66.582,50 zł. Upomnieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. J.W. został wezwany do zapłaty nałożonej grzywny, po czym z uwagi na jej nieuregulowanie, w dniu [...] października 2014 r. wystawiono tytuł wykonawczy w celu jej ściągnięcia.
Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. poinformował J.W. o dokonaniu zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w związku z nieuregulowaniem grzywny w celu przymuszenia.
Minister Finansów wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2015 r. J.W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej, nałożonej tytułami wykonawczymi przez PINB. W uzasadnieniu wniosku J.W. poinformował, iż jest osobą w podeszłym wieku (65 lat) o niewielkich dochodach (ok. 800 zł miesięcznie), a zrealizowana inwestycja była konieczna z uwagi na fakt, iż dotychczasowy budynek, w którym mieszkał spłonął w pożarze.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż J.W. nie została ustalona opłata legalizacyjna.
Rozpoznając zażalenie J.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Finansów stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.
Organ podniósł, że Wojewoda [...] przed rozpoznaniem wniosku J.W. z dnia [...] lipca 2015 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdzono, iż J.W. nie została ustalona opłata legalizacyjna, a kwota której dotyczy żądanie umorzenia, stanowi grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż stronie taka opłata nie została ustalona.
Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a Kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W ocenie Ministra Finansów oczywistą przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest brak ustalonej opłaty legalizacyjnej.
Zdaniem organu pomimo niezręcznego sformułowania pisma niemożliwe było uznanie, iż J.W. omyłkowo zażądał umorzenia opłaty legalizacyjnej, mając w rzeczywistości zamiar domagania się umorzenia nałożonej grzywny, bowiem w zażaleniu ponowił wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, pomimo wiedzy o treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Minister Finansów nie znalazł więc podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia Wojewody [...].
J.W. złożył skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] oraz o orzeczenie co do istoty sprawy i umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].
J.W. podniósł, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister Finansów w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że skarżącemu nie została ustalona oplata legalizacyjna, a kwota której dotyczy żądanie umorzenia stanowi grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. To stwierdzenie jednoznacznie wskazuje, że organ dokonał własnych ustaleń w zakresie prawa materialnego stanowiącego podstawę żądań skarżącego i w konsekwencji obligowało ten organ do wydania orzeczenia odpowiadającego treści żądania skarżącego. Treść żądania, a nie jego nazwa, jest dla organu wyznacznikiem jego przedmiotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania - na wniosek J.W. z dnia [...] lipca 2015 r. – w sprawie umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej za budowę budynku mieszkalnego. Powodem wydania ww. rozstrzygnięć przez organy było ustalenie, że J.W. nie ustalono opłaty legalizacyjnej.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na podstawie samej analizy treści wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. nie sposób uznać, że intencją składającego wniosek było umorzenie opłaty legalizacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo strony skierowane do organu administracyjnego, nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma, lecz jego treść i ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Zauważyć wobec tego trzeba, że wprawdzie J.W. zatytułował złożone podanie jako wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, jednakże w dalszej jego części posługuje się zamiennie określeniami "opłata legalizacyjna" oraz "grzywna" w odniesieniu do kwoty 69.997,60 zł, o której umorzenie wnosi. Co równie istotne, Wojewoda [...], po otrzymaniu wniosku skarżącego, zwracając się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. ustalił, że J.W., który samowolnie zrealizował budynek mieszkalny, nie ustalono opłaty legalizacyjnej z uwagi na niezgodność tej inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy L. i wydano decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki budynku, a wobec niewykonania tego obowiązku nałożono grzywnę w celu przymuszenia.
Jak ponadto zauważył sam organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r., "kwota 69.997,60 zł, o której umorzenie prosi Strona jest kwotą wynikającą z prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. grzywny w celu przymuszenia, do której doliczone zostały koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego".
Pomimo nieprecyzyjnego sformułowania wniosku przez J.W. oraz mimo wiedzy organu o nieustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej i o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, której wysokość po doliczeniu kosztów postępowania egzekucyjnego odpowiada kwocie wskazanej we wniosku, Wojewoda [...] nie podjął próby ustalenia istoty żądań strony. Organ winien był, mając na uwadze treść wniosku oraz własne ustalenia dotyczące przebiegu postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, zwrócić się do wnioskodawcy w celu dokładnego wyjaśnienia, jaka jest wola strony. Zamiast tego Wojewoda [...] samodzielnie odczytał intencje skarżącego określając tym samym przedmiot postępowania i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Określenie tego przedmiotu należy tylko i wyłącznie do strony występującej z żądaniem. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest właściwe ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Jeśli zatem treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, gdy strona formułuje swoje żądanie w sposób nieprecyzyjny, niezrozumiały czy nieporadny, niedopuszczalne jest samodzielne ustalanie przez organ intencji strony, organ nie może bowiem zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania. Obowiązkiem organu, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, jest zatem zwrócenie się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. W rozpoznawanej sprawie takich działań organu zabrakło.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Finansów oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 61a Kpa, a to powoduje konieczność ich uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.